ParisTech Review

Notre monde est assailli, jour après jour, par des problèmes qui semblent inextricables. La gravité de situations telles que la catastrophe nucléaire de Fukushima, le ralentissement économique mondial mais aussi le réchauffement climatique est liée à leur incroyable complexité. Qu’elles semblent inextricables, en revanche, est dû autant à leur difficulté inhérente qu’à l’impuissance caractérisée des gouvernements à les gérer.

Les gouvernements, comme dans le cas de l’accident nucléaire de Fukushima, semblent incapables de planification lors d’événements d’une gravité aussi rare. Lorsque l’événement a lieu, nous assistons immanquablement à des réactions excessives, comme en Allemagne, où il fut question un temps de fermer toutes les centrales nucléaires du pays, sans prendre en compte les conséquences pour l’environnement ou sur les prix de l’électricité. Même lorsqu’ils reçoivent des signaux persistants pour accélérer les réformes ou des menaces de la part des créanciers, les gouvernements ne parviennent jamais à régler les problèmes de déficit public, en diminuant les dépenses et en augmentant les prélèvements, par exemple. A court terme, l’échec d’une politique peut entraîner la hausse du taux d’intérêt des emprunts mais aussi, à long terme, la faillite. La reconnaissance mondiale du réchauffement climatique, et de ses effets sur l’environnement, n’a pas apporté de solutions politiques fructueuses au problème. Dans son ensemble, la classe politique est beaucoup plus encline à parler des solutions qu’à les mettre en œuvre.

Y a-t-il un problème avec la démocratie ? Le fondement d’une démocratie consiste à sélectionner des représentants politiques à travers des élections régulières et démocratiques ; les élections ouvrent un espace de débat public au cours duquel les citoyens peuvent choisir non seulement des personnes mais également des programmes. Les élections garantissent que les gouvernements œuvrent pour la réalisation des aspirations des citoyens et protègent les peuples contre les abus de la part de l’Etat. Dans l’idéal, les élections devraient porter les élus à se concentrer sur le bien public et à accompagner leurs choix de débats consciencieusement éclairés. Cependant, leurs choix sont souvent préétablis par les impératifs électoraux et leur désir d’assurer leur réélection. La perspective d’une élection produit certains problèmes prévisibles et l’idée même d’un électorat attentif et informé, qui demande des comptes aux politiques pour leurs choix passés, relève parfois de la science-fiction. Nous nous proposons ici d’examiner certains types d’erreurs, liés à la perspective des élections, ainsi que les moyens d’atténuer leurs conséquences.

Le problème de la visibilité
Du point de vue d’un citoyen qui se sentirait concerné par des problèmes à grande échelle, la première erreur commise par les hommes politiques proches de l’échéance d’une réélection consiste à donner une trop grande importance aux problèmes visibles. En parlant des thèmes visibles, les hommes politiques veulent donner aux électeurs le sentiment qu’ils participent activement à leurs problèmes. En même temps, travailler les thèmes visibles permet au parti au pouvoir de remobiliser sa base électorale, ce qui, dans la perspective d’une réélection est absolument vital. En effet, on tire peu de bénéfice de problèmes dont les électeurs n’ont que faire, qu’ils ne comprennent pas ou qu’ils ne reconnaissent pas en tant que tels.

Cependant, les problèmes visibles ne sont pas forcément les plus importants. La visibilité des thèmes politiques abordés obéit souvent à des facteurs sans réelle importance : scandales, controverses ou encore battage médiatique autour d’un sujet qui fera grimper l’audimat… Tous ces éléments contribuent à évincer les vrais problèmes de l’agenda politique des élus. En 2005, au cours de mes recherches sur le rôle du gouvernement américain dans la gestion les préparatifs et des conséquences de l’ouragan Katrina, j’ai constaté que les élus nationaux américains prêtaient historiquement assez peu d’attention à la gestion des catastrophes – du moins, jusqu’à ce que la catastrophe arrive. L’agence fédérale chargée des catastrophes naturelles est un havre de paix pour tous les parachutages politiques du parti au pouvoir, sauf après une catastrophe. Après que l’ouragan Andrew eut frappé un État aussi important électoralement que la Floride, pendant la campagne présidentielle de 1992, Bill Clinton nomma le premier professionnel de la gestion d’urgence à la tête de l’agence. Mais dès la fin du mandat de Clinton, l’agence retombait dans ses travers habituels. Lorsque l’ouragan Katrina frappa la côte du Golfe du Mexique, un seul des huit dirigeants de l’agence avait les qualifications de l’emploi, avant d’accéder à l’agence. Au final, on a compté plus de 1500 morts, des centaines de milliers de déplacés, des milliards de dollars de dégâts matériels.

Depuis les récentes catastrophes naturelles, humaines ou météorologiques, la sûreté des installations nucléaires, la stabilité des marchés et le réchauffement climatique sont des problèmes visibles. Mais pour les personnages politiques en quête de réélection, ce n’a pas toujours été le cas. Peu d’hommes politiques japonais parlaient de sûreté nucléaire avant la catastrophe de Fukushima. Les agents financiers n’étaient pas vraiment enclins à créer des règles pour encadrer leurs outils financiers lorsque les marchés mondiaux étaient en pleine croissance. Le réchauffement climatique, quant à lui, ne bénéficie ni de la complexité de la politique internationale, ni de l’effort et des dépenses qu’implique la réduction des émissions de gaz à effet de serre – sans compter que c’est un thème qui disparaît très facilement des débats.

Beaucoup d’élus travaillent avec acharnement pour faire entrer dans le début public des problèmes importants, mais moins visibles. Certains y parviennent. Toutefois, la classe politique dans sa grande majorité préfère s’attaquer aux problèmes visibles, ce qui engendre bien des difficultés quant à la résolution des problèmes moins visibles.

Le piège du court terme
La tendance des électeurs et des responsables politiques à focaliser leur attention sur les politiques qui apportent des bénéfices immédiats est directement liée à l’attention exclusive qu’ils portent aux problèmes visibles. Puisque les élus doivent montrer les preuves de leur action pour être réélus, ils préféreront systématiquement porter leur attention et leurs efforts sur les thèmes dont ils peuvent tirer un bénéfice électoral rapide. Nous devrions d’ailleurs encourager nos hommes politiques dans ce sens, puisque le fait de se concentrer sur des sujets sensibles pour leur réélection les rend extrêmement réactifs par rapport aux attentes des électeurs, ce qui, en soi, est une marque de vitalité démocratique. Mais cette logique, si elle est poussée trop loin, peut amener les élus à négliger les réformes qui nécessitent une projection sur le long terme, ainsi que les programmes dont les bénéfices sont, au mieux, incertains ou qui, de toute manière, ne porteront leurs fruits qu’un certain temps après les élections.

Citons, pour l’exemple, le cas de la projection des recettes par les gouvernements fédéraux américains. Les recherches que j’ai menées avec mes collègues George Krause et James Douglas montrent comment les pressions électorales à court terme amènent les gouvernants à surévaluer systématiquement (et grossièrement) le volume des recettes. La pression qui pousse les élus à passer des accords avant les élections les conduit à masquer les vrais chiffres et à reléguer les problèmes budgétaires aux marges de leur mandat, ou pire, à les laisser aux mains de leurs successeurs. On comprend aisément pourquoi : en effet, si un gouvernement prédit un afflux de recettes, il justifie également une hausse des dépenses publiques ou une baisse d’impôts (voire les deux!). L’augmentation des dépenses et la baisse d’impôts sont de bonnes nouvelles électorales pour le pouvoir en place. Curieusement, les élus en fin de mandat sont plus enclins à produire des estimations optimistes. C’est assez naturel, dans la mesure où ce seront leurs successeurs qui porteront le poids des problèmes fiscaux, de la dégradation de la dette ou des coupes budgétaire douloureuses associées aux mauvaises projections. En revanche, les gouvernements qui ont recours à des prévisionnistes professionnels pour leurs projections sont, en général, beaucoup plus prudents. En effet, un prévisionniste professionnel sera moins enclin à commettre une imprudence dont il pourrait payer les frais plus tard.

Les implications à court terme sont claires. Premièrement, la projection à long terme devient l’exception plutôt que la règle. Les élus dont le mandat sera arrivé à terme lorsque leurs réformes seront mises en œuvre ne se risquent pas à de telles projections. Certaines réformes nécessitent une projection à long terme, plutôt qu’une réaction immédiate en vue d’échéances électorales. Dans le cas de l’ouragan Katrina, mes recherches montrent que les élus locaux et nationaux n’ont pas su engager les ressources et le temps nécessaire pour pallier les conséquences incertaines, très souvent catastrophiques, de ce genre d’événement. Les élus ont préféré accorder leur attention aux thèmes sensibles en période électorale, tels que l’emploi, la criminalité, la sécurité sociale, plutôt qu’œuvrer au renforcement et à la construction de digues. Du point de vue des hommes politiques, il s’agit de décisions compréhensibles, car il s’agit de thèmes importants et sur lesquels se joue, en grande partie, leur réélection. Toutefois, lorsque ces décisions sont réitérées d’année en année, par les mairies et les partis successifs, on aboutit à des effets cumulés qui dénotent une négligence scandaleuse. Le besoin permanent d’être réélu, le fait de ne considérer que les thèmes qui assureront leur réélection, sont autant de motifs qui empêchent les élus locaux et nationaux de prendre les décisions difficiles pour engager des ressources et du temps dans la prévention des catastrophes futures.

Deuxièmement, les gouvernements ont beaucoup de mal à gérer les problèmes d’envergure, lorsqu’ils sont éloignés dans le temps. L’insolvabilité des programmes de couverture maladie pour les personnes âgées, ou encore la gestion des déficits, sont deux exemples flagrants. Aux Etats-Unis, aucun parti politique n’est disposé à s’engager politiquement dans une réforme de la sécurité sociale car la faillite du système est encore loin et les bénéfices électoraux d’une telle réforme seraient bien maigres. Les problèmes de dette à long terme, dans un certain nombre de pays, sont dus, en partie, à la manière dont les élus investissent tout sur le présent, aux dépens de l’avenir. Les coupes budgétaires futures seront toujours moins urgentes que les avantages des dépenses actuelles.

Enfin, la préférence des hommes politiques pour les réformes dont le bénéfice électoral est immédiat, les détourne des réformes dont les bénéfices n’apparaîtront que lors des prochains mandats. Les programmes de recherche et de développement en sont un excellent exemple. Par nature, il est très difficile de prévoir quand et combien d’argent l’investissement sur la recherche et le développement rapportera effectivement. En revanche, nous savons que ces investissements ont toujours produit des avancées formidables dans le domaine des sciences, de la technologie et du commerce, particulièrement pour des marchés peu propices à stimuler ces avancées (par exemple, lorsque les coûts d’entrées sont très élevés, lorsqu’il y a peu de marché pour un produit ou encore, pour la recherche fondamentale, par opposition à la recherche appliquée).

Les problèmes d’action collective
L’économiste américain Mancur Olson a jeté un éclairage fondamental sur les difficultés du travail en groupe. Ainsi, il fait remarquer que dans nombre de cas où tous les membres d’un groupe bénéficieraient d’une action entreprise collectivement, peu optent pour une solution mutuellement avantageuse. Au contraire, les membres du groupe préfèrent profiter des initiatives d’autres membres et jouer les “passagers clandestins” (free riders). Toute personne ayant travaillé en groupe, à l’école ou au travail, connaît intuitivement le genre de problème décrit par Olson. D’ailleurs, le problème ne fait que croître à mesure que le groupe s’agrandit, car il devient plus difficile de contrôler les contributions individuelles. De plus, la perte de liens interprofessionnels ou d’amitiés, inhérente aux grands groupes, favorise les pratiques égoïstes.

En politique, il s’agit d’un problème consubstantiel à la décision individuelle de participer aux manifestations et aux votes concernant les choix de la nation : faut-il participer aux manifestations contre le nucléaire à usage militaire ou contre l’émission des gaz à effet de serre ? Comme le notait très justement Olson, beaucoup des avantages de groupe, une fois acquis, profitent à l’ensemble des membres d’un groupe, indépendamment de leur participation individuelle à l’obtention de cet avantage. Par exemple, si une association de quartier obtenait l’ouverture d’un nouveau parc de la part des représentants locaux, tout le voisinage en profiterait, même ceux qui n’ont contribué aux démarches, ni exercé de pression sur les élus locaux. A l’échelle des pays, les accords sur le désarmement profitent à l’ensemble des citoyens de ces pays, même si des particuliers n’ont pas décidé de se défaire leurs armes personnelles. Cela crée des conditions favorables pour appuyer et participer à l’action collective.

Ce genre de problème conduit à une sous-valorisation des avantages du groupe. Nous sommes tous enclins à travailler pour notre propre compte, plutôt que de coopérer. Parfois, certains groupes ne mènent à rien : telle manifestation n’a pas eu lieu, telle réunion du comité n’a pas été tenue, tel autre groupe chargé de protégé l’intérêt public n’a pas été constitué…

Malheureusement, les problèmes d’envergure nécessitent également une action d’envergure, qui implique une coopération entre de nombreuses personnes et organisations. Les coûts et les bénéfices de la coopération sont souvent distribués équitablement parmi les différentes parties, ce qui complexifie fortement leur coopération. Par exemple, tous les pays du monde profiteraient d’une atténuation des causes qui engendrent le réchauffement climatique. Cependant, les coûts économiques d’une telle démarche sont exorbitants. Les pays sont tout à fait disposés à ce que d’autres pays réduisent leurs émissions de gaz à effet de serre et s’alignent sur les critères fixés par l’agenda international – mais ils se montrent toujours très réticents à fournir l’effort eux-mêmes. C’est particulièrement vrai dans le cas de pays comme les Etats-Unis, mais aussi de pays à croissance rapide comme la Chine et l’Inde. Dans ce cas précis, les avantages d’une action collective seraient beaucoup plus importants pour les pays côtiers ou insulaires, qui pâtissent en première ligne d’une hausse de la température des océans ou d’événements météorologiques violents. Mais ces pays ne sont pas les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre.

Réparer nos erreurs ?
Des crises telles que l’accident nucléaire de Fukushima, le ralentissement économique ou encore le réchauffement climatique ne sont pas aisément jugulées. Les causes de ces problèmes sont souvent très complexes et échappent à une analyse simple. Toutefois, même dans des cas où certaines solutions simples seraient envisageables, l’incapacité des politiques à prendre des décisions nécessaires et efficaces peut nous sembler incompréhensible ou frustrante. Les politiques occupés à leur propre réélection commettent des erreurs souvent prévisibles. Ils se concentrent sur certains problèmes plus que d’autres et éprouvent de grandes difficultés à coopérer. Malheureusement, les problèmes qu’ils négligent ou qu’ils trouvent les plus difficiles à gérer sont souvent les plus importants.

Si nous devons juguler ces problèmes, il faudra prendre certaines décisions en marge de l’homo politicus. En tout cas, il faudra absolument changer l’environnement naturel de celui-ci. Premièrement, on peut commencer par isoler certains champs de l’action politique des aléas électoraux. On peut s’y prendre de plusieurs manières. Dans certains pays, les dirigeants des agences importantes sont nommés pour des mandats à durée fixe et souvent longue, ce qui préserve leurs dirigeants des rotations courtes et régulières. Dans les démocraties modernes, il existe de plus en plus d’agences indépendantes, ce qui ne signifie nullement que leurs dirigeants font ce qu’ils veulent mais plutôt, que le peuple, le plus souvent à travers le Parlement, leur accorde un seul mandat sur le cours duquel les acteurs politiques n’ont aucune prise. Les banques centrales en sont le meilleur exemple, mais d’autres institutions démocratiques fonctionnent de la même manière. On garantit ainsi un niveau de stabilité qui atténue l’urgence des thèmes immédiatement visibles. On donne aussi un temps à la mise en place de projets à long terme, ainsi qu’à construction des partenariats nécessaires, dans le cadre d’une action collective.

Les gouvernements peuvent également doter les experts et les professionnels d’une marge de manœuvre pour gérer certaines réformes. Les analyses du secteur public aux Etats-Unis montrent que les programmes fédéraux gérés par des professionnels fonctionnent mieux, en moyenne, que les programmes administrés par des élus politiques. Les professionnels exercent des mandats plus longs, ont d’avantage de compétences, et dépendent bien moins des échéances électorales. De ce fait, ils sont plus aptes à exercer une gestion stratégique en vue des objectifs à long terme.

Deuxièmement, nous pouvons changer l’environnement des élus locaux en nous assurant de la visibilité des problèmes importants (plutôt que de la visibilité des problèmes immédiats). Une manière d’y parvenir consiste à subventionner des groupes privés au sein de la société, dont le rôle consisterait à assurer la visibilité des thèmes importants dans l’opinion publique. Les gouvernements peuvent également créer des comités d’experts pour dresser des bilans concernant les avancées des thèmes importants, mais aussi pour communiquer leurs résultats à travers des plateformes publiques.

Des changements dans ces quelques domaines nous permettraient non seulement d’atténuer fortement les erreurs que commettent nos hommes politiques, mais aussi d’apporter des solutions efficaces aux problèmes inextricables.

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• Pierre Bouteille

  Sans revenir sur l’intox du réchauffement climatique répétitivement citée en exemple par David E. Lewis – et auquel seul l’Occident en détresse semble croire encore – je crois que c’est un ex-Premier ministre finlandais qui disait au milieu des années 90: “Les hommes politiques savent parfaitement ce qu’il faut faire, à une condition: ne pas vouloir être réélus”.
   
  “Y a-t-il un problème avec la démocratie ?”. Oui, celui de l’amalgame entre démocratie et suffrage universel. Alors qu’il faut un permis pour conduire une voiture et le bac pour faire des études supérieures, pourquoi le droit de vote est-il accordé à tous uniformément et sans examen ?

  Pascal Salin, professeur à Dauphine, souligne que dans nombre d’institutions démocratiques le droit de vote de l’électeur est proportionnel à son investissement monétaire ou physique: les millièmes dans une copropriété, le nombre d’actions dans une Sté anonyme, cooptation et parrainage dans une association. Et George Soros, juif hongrois expert en totalitarismes à titre personnel et filial, concède dans The Crash of 2008: “China has developed a method of elaborate consultations that, although not democratic, do give the various interest groups involved a voice in determining policy”.
   
  Pourquoi confier le pouvoir de décision sur des problèmes importants et complexes à un “débat public” animé par des media sensationnalistes auprès d’un électorat ignare donc émotif ? Le problème n’est peut-être pas celui de l’homo politicus mais celui de l’homo electoralus. Les peuples ont les gouvernements qu’ils méritent.

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• Ascamps

  Une remarque: Le fondement de la démocratie ne réside pas dans l’élection des dirigeants. Dans l’Athènes du 4éme siècle avant JC, 80% des dirigeants étaient désignés par tirage au sort parmi des candidats volontaires, et 20% étaient élus. Par contre, tous étaient jugés en fin de mandat, voire en cours s’il y avait une plainte, par un jury de plusieurs centaines de citoyens volontaires tirés au sort. Il pouvaient être félicités, mais aussi punis d’amendes. Il y a eu quelques cas de condamnations à mort. La démocratie apparaît plutôt comme le contrôle de l’activité des dirigeants par des citoyens intéressés tirés au sort que comme l’élection de dirigeants bénéficiant de l’impunité.
• Anne Honyme

  Un seul mandat, un seule fois.
  Sauf peut-être pour les gens certains d’être indispensables et irremplaçables pour le bien de la ville, de la communauté de communes, etc…., du pays …, sinon de la planète.