ParisTech Review

Après des siècles de tolérance à l’égard du tabac, la plupart des pays occidentaux essaient dorénavant de décourager cette pratique. Il faut savoir que dans de nombreuses parties du monde le tabac reste la principale cause de mortalité évitable, tuant chaque année plus de 5 millions de personnes. Les 1,45 milliards de fumeurs seront presque 2 milliards en 2025, si aucune mesure n’est prise pour contrer cette évolution.

S’il faut attendre le XXe siècle pour une prise de conscience publique des problèmes liés au tabagisme, les interdictions de fumer remontent aux débuts de la consommation de tabac. La toute première loi anti-tabac fut édictée par le pape Urbain VII en 1590. D’autres suivirent: ainsi le sultan ottoman Murad IV en 1633, les Prussiens à Königsberg en 1742 et finalement, le régime nazi, avec l’Institut de recherche sur les risques du tabagisme, fondé en 1941 par Karl Astel, sous les ordres d’Adolf Hitler. Les législations contemporaines s’illustrent par leur extension rapide et quasiment universelle, puisqu’elles sont mandatées par une coopération internationale au sein de la Convention Cadre pour la lutte anti-tabac (FCTC en anglais). Il s’agit là du premier traité international de santé publique, négocié sous les auspices de l’Organisation mondiale de la santé. Sous l’autorité de ce traité, 174 Etats représentant 90% des pays du monde – Chine et Inde y compris – se sont engagés en 2003 à adopter, outre les interdictions de fumer et de publicité, une série de dispositifs de contrôle de nouvelle génération.

La première génération de mesures de contrôle anti-tabac
La première génération de mesures émerge dans les années 1970, lorsque les taxes imposées aux produits du tabac, tout particulièrement aux cigarettes, devinrent l’arme principale de la lutte anti-tabac. Une série d’études démontrait de manière convaincante que la hausse du prix des cigarettes, conduite par une hausse de la taxation, était une mesure particulièrement efficace et dissuasive envers les jeunes. Bien que la demande de cigarettes soit assez peu sensible aux changements de prix, il est communément admis que dans les pays développés, une hausse de 10% du prix d’achat se traduit par une baisse de 4% de la demande en volume. Comme les taxes sur les cigarettes ne constituent qu’une partie du prix des paquets, une hausse importante de la taxation provoque une augmentation des recettes de l’Etat, ainsi qu’une baisse significative de la consommation de tabac. Par conséquent, taxer le tabac permet à l’Etat de renflouer les caisses tout en améliorant la santé publique.

A côté des mesures fiscales, des lois ont été votées concernant les lieux publics et notamment les lieux de travail. En même temps des restrictions concernant la publicité directe étaient introduites, et dans plusieurs pays européens on a également interdit la publicité indirecte. Les législateurs ont alors réalisé que les fabricants de tabac avaient commencé à utiliser comme espaces publicitaires les paquets de cigarettes et les boutiques spécialisées; très vite, des règles ont été mises en place pour limiter ces pratiques.

Par exemple, certaines lois enjoignent les fabricants à imprimer des messages sur les paquets de cigarettes, comme “Fumer peut provoquer de graves maladies cardio-vasculaires”, “Protégez les enfants: ne leur faites pas respirer votre fumée” ou encore “Fumer provoque le cancer du poumon”. Si ce genre de message a été imprimé sur les paquets depuis la fin des années 1960, la législation des années 1990 a été beaucoup plus ambitieuse. En Australie par exemple, ces avertissements doivent couvrir 30% de la face et 90% du dos du paquet. Dans la plupart des pays, ces messages sont écrits de manière standard, en grosses lettres noires sur fond blanc, entourées d’un cadre noir. Au sein de l’Union européenne, quelques pays ont pris une initiative plus ambitieuse qui consiste à joindre aux messages écrits une photographie illustrant les maladies liées au tabagisme.

Il est indéniable que l’assaut combiné de cette première série de mesures anti-tabac a eu des résultats probants, car la consommation a diminué au cours des dernières décennies. Cependant, il reste difficile d’attribuer à chaque mesure une cote d’efficacité dans la réduction de la consommation de tabac.

La nouvelle génération de mesures anti-tabac
Au début du XXIe siècle, les Etats étaient prêts à s’engager dans une nouvelle étape historique. Les conclusions de la Convention Cadre pour la lutte anti-tabac (FCTC), adoptée en 2003 et ratifiée dans les années qui ont suivi, dépassent de loin tous les efforts accomplis précédemment. Il s’agit d’un traité international qui ouvre le chemin à une seconde génération de mesures anti-tabac. Intégrant des problèmes complexes tels que la contrebande et les trafiques illégaux, en plus des aspects habituels tels que le marketing et l’emballage du tabac, cette convention identifie une série d’actions dont la mise en place a été détaillée par un ensemble de lignes directrices.

Radicales, ces nouvelles mesures comprennent un packaging neutre et standardisé et des messages graphiques. Tandis que les premières impliquent le retrait des marques déposées, logos, images graphiques et autres éléments publicitaires du paquet, les secondes s’attachent à interdire l’affichage des produits du tabac dans les points de vente. A travers l’adoption de ces mesures, les décideurs visent non seulement à diminuer l’attractivité du logo de la marque et de son univers visuel mais aussi à encourager les fumeurs à prêter une plus grande attention aux messages d’avertissement pour la santé.

En visant à modifier leur comportement, à les éloigner d’une conduite néfaste pour la santé vers un mode de vie sain, l’objectif in fine de cette nouvelle série de mesures consiste à “dé-normaliser” la consommation de tabac. Il s’agit d’une avancée majeure. A cet effet, la plupart des dispositifs de contrôle du tabagisme visent non seulement à informer le public mais aussi, comme le montre le rapide progrès des interdictions de publicité, à réduire la capacité de l’industrie du tabac à promouvoir ses produits, afin d’en diminuer l’attrait pour le consommateur.

Nous assistons ainsi à l’émergence d’un nouveau paradigme concernant les politiques de santé publique. La première génération de mesures reposait sur des incitations qui laissent à la décision du consommateur, le champ d’un choix libre et rationnel. La personne visée par ces politiques est considérée comme un sujet libre, responsable et autonome, capable de prendre une bonne décision dans la mesure où elle est éclairée par une information suffisante. Avec l’émergence de la nouvelle génération de mesures, la figure d’un sujet moderne, doué de raison et de libre-arbitre s’effrite complètement. La stratégie consiste à tenir le consommateur loin de toute tentation, à lui épargner en somme d’avoir à faire un choix. Le choix lui-même est présenté de manière complètement partiale. L’acte d’achat s’effectue dans un tout nouveau contexte: ceux qui souhaitent acheter un paquet de cigarettes sont confrontés à une série d’obstacles physiques et moraux.

La liberté en question
Le relatif succès de la campagne de réduction du tabagisme dans les pays industrialisés s’est accompagné d’une augmentation considérable de la consommation de cigarettes dans les pays en voie de développement. Les deux phénomènes sont liés. En effet, comme les marchés occidentaux étaient de plus en plus exposés à des réglementations restrictives, l’industrie du tabac a commencé à chercher de nouveaux marchés, moins sensibilisés aux problèmes de santé. C’est de ces nouveaux marchés que l’industrie du tabac tire aujourd’hui l’essentiel de ces revenus, estimés à 100 milliards de dollars chaque année. Mais les grandes firmes continuent à s’opposer au durcissement de la réglementation dans les pays occidentaux. Elles critiquent sévèrement les dispositifs de contrôle, dénonçant une approche paternaliste et condescendante. Fumer, expliquent-elles, relève d’un comportement volontaire, qui engage des adultes consentants et éclairés sur les risques encourus.

Elles n’ont pas totalement tort. Les études sociologiques montrent que le mouvement contemporain anti-tabac, comme la prohibition de l’alcool dans l’Amérique des années 1920, fut d’abord le fait des classes moyennes et supérieures, qui voulaient imposer leurs valeurs aux classes populaires, par l’éducation si possible, par l’intervention de l’Etat si nécessaire. Dans les sociétés occidentales, cette posture a provoqué une forte résistance, par le fait même qu’elle s’oppose frontalement avec un principe fondamental: celui du libre choix individuel. On s’accorde généralement sur l’idée selon laquelle les individus devraient être libres de choisir leurs propres modes de vie, quels que soient les risques encourus.

Bien que cet argument “libertaire” ait connu un certain succès, il semble avoir épuisé son potentiel normatif, sous l’effet conjugué des interdictions de fumer et des mesures anti-tabac de deuxième génération. La conscience accrue des risques impliqués par la fumée passive a déplacé le débat, des droits des fumeurs aux droits des non-fumeurs. Ce changement de paradigme a ouvert la voie au développement de stratégies de réduction de la consommation, en libérant le mouvement anti-tabac de ses obstacles idéologiques résiduels. Par là même, cela a catalysé la mise en place de dispositifs de seconde génération, beaucoup plus stricts.

Certains de ces nouveaux dispositifs anti-tabac, tels que l’emballage neutre ou les avertissements graphiques, semblent relever d’une nouvelle philosophie de régulation, qui vise à marier les approches libertaires et paternalistes. Cette troisième voie est présentée par Richard Thaler et Cass Sunstein dans un essai remarqué, Nudge. Un nudge (littéralement, un petit coup de coude), selon les auteurs, c’est “tout ce qui influence nos choix. Par exemple, une cantine scolaire peut amener les enfants à manger plus sainement en proposant les fruits avant les autres desserts”. Selon eux, les institutions et notamment les Etats doivent développer une nouvelle culture du choix, qui ne force pas les gens mais les amène, par de petits coups de coude, à améliorer eux-mêmes leur quotidien”. La philosophie du nudge se fonde sur des prémisses tirées des dernières avancées en sciences cognitives selon lesquelles, pour chacune de nos actions quotidiennes, de l’investissement financier au choix du dessert, nous avons tendance à faire des choix assez mauvais, indépendamment des informations dont nous disposons. Cela pourrait être le cas des fumeurs: les études montrent que les informer à propos des risques liés au tabac n’est pas suffisant pour les convaincre d’arrêter de fumer.

En jouant sur le contexte du choix, certaines des nouvelles mesures anti-tabac ont été établies de telle sorte qu’elles amènent discrètement les citoyens et les consommateurs à adopter un comportement vertueux, sans pour autant restreindre leur liberté de choix. Même s’ils continuent à faire des choix individuels, un ensemble de choix collectifs et d’initiatives publiques viennent changer les conditions dans lesquels ces choix sont opérés, de tels sorte que l’évolution des comportements est lisible dans les statistiques. Cette nouvelle forme d’intervention régulatrice a été choisie à la fois par le président Obama, qui a fait de Cass Sunstein son principal conseiller en matière de régulation, et par le Premier ministre britannique David Cameron, qui a mis en place au sein de l’Executive Office une Behavioural Insight Unit dont la mission consiste à incorporer des nudges dans les politiques publiques.

La question juridique
Confrontée à un foisonnement de dispositifs innovants, l’industrie du tabac dénonce l’hypocrisie des Etats qui luttent contre la consommation tout en prélevant des taxes élevées. De façon systématique, elle met aussi en cause devant les juridictions nationales et internationales la légalité des mesures de contrôle de seconde génération. En conséquence, ces dernières années, les litiges sur le tabac ne consistent plus simplement en une dispute entre parties; ils sont devenus un outil de régulation utilisé par les compagnies du tabac pour prendre en défaut, ou empêcher, l’adoption de nouvelles mesures de contrôle.

De ce fait, afin d’en amplifier l’impact, les objets des litiges sont devenus transnationaux. Plusieurs conflits sont en cours devant des juridictions internationales, telles que l’Organisation mondiale du commerce et l’International Center for Settlement of Investment Disputes (Banque mondiale), ainsi que devant les cours européennes, telles que la cour de l’Association européenne de libre-échange dont la juridiction s’étend aux Etats non membres de l’UE qui appartiennent à l’Espace économique européen (l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège).

En attendant, de nouveaux secteurs, tels que l’industrie de l’alcool ou les fabricants de junk food, craignent de devenir les prochaines cibles des politiques visant à diminuer la consommation. Plusieurs mesures ont été annoncées récemment: la taxe sur les produits gras, en Hongrie, ainsi que la nouvelle taxe sur les sodas, en France. Même si seule la première a été donnée expressément comme une politique de santé publique, il est fort probable que l’initiative française amène les consommateurs à modérer leur consommation de sodas. L’histoire se répétera-t-elle? Les habitudes socialement acceptées telles que la consommation de “malbouffe” seront-elles dénormalisées sous l’effet de ces politiques nouvelles?

Du nudge au marketing?
Mais l’histoire ne s’arrête pas là. Une discussion a lieu en ce moment au sujet de l’efficacité des mesures de seconde génération. On s’interroge notamment sur l’efficacité et les limites de l’approche nudge. Au Royaume-Uni, l’enquête Behavioural Change menée par le Science and Technology Select Committee de la Chambre des Lords confirme les effets de l’approche nudge appliquée aux domaines de l’alcool, de l’alimentation et de l’activité physique. Ses conclusions montrent l’efficacité des campagnes menées par les grandes marques, mais aussi l’inefficacité des politiques publiques de nudging, lorsqu’elles sont menées dans des environnements favorables à l’obésité ou l’alcoolisme. Dans certains cas, l’enquête montre qu’une politique de nudging peut même se révéler contre-productive.

De la lecture rigoureuse des conclusions de ce rapport, il ressort qu’une politique efficace doit prendre en compte ce que l’on nommait autrefois les classes sociales. En effet, il faut reconnaître les fortes disparités entre segments de la population: en fonction des revenus, de l’origine sociale ou ethnique, de l’habitat ou des habitudes de consommation. Cette approche est sans doute plus efficace mais, s’il on laisse de côté le sempiternel débat concernant le paternalisme des élites, cela soulève de nombreuses questions sur la manière dont les politiques publiques considèrent les personnes, non plus comme des citoyens mais comme des éléments appartenant à des groupes sociaux ciblés: exactement ce que font les grandes marques envers leur consommateurs.

Ce qui nous conduit à un troisième paradigme de politiques publiques, encore plus problématique. Reprenons. Le paradigme moderne, fondé sur une liberté de choix universelle, s’appuie sur des incitations et s’applique dans un cadre démocratique, où les citoyens sont égaux et raisonnables. Plus efficaces, les politiques publiques de type nudge accordent quant à elles une confiance limitée à la capacité de choix individuelle et déploient des ruses pratiques pour modeler le choix des consommateurs. Pour gagner encore en efficacité, ces politiques publiques pourraient être amenées à segmenter la population. Mais ce troisième paradigme a déjà un nom: le marketing. Pour décourager les fumeurs, les Etats finiront-ils par utiliser les mêmes outils que l’industrie du tabac?

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