Le secteur public a longtemps fonctionné en vase clos, développant ses propres méthodes et ses propres solutions. Dans les décennies récentes, toutefois, les interactions se sont multipliées avec le privé, du rôle grandissant des cabinets de conseil aux partenariats public-privé. Aujourd'hui, cette collaboration prend une nouvelle dimension, en intégrant d'autres parties prenantes et notamment les usagers. L'émergence de modèles d'innovation ouverte redéfinit les méthodes et l'esprit de l'action publique. L'État se réinvente ainsi comme une plateforme d'innovation.

Dans des sociétés contemporaines habituées à un haut niveau de service et à une réactivité sans faille, le service public est sous pression. Il ne s’agit pas seulement de le moderniser et d’améliorer son efficacité, en tirant parti du numérique. L’enjeu est bien d’intégrer en profondeur ce que signifie la numérisation du monde, aussi bien en contraintes qu’en possibilités nouvelles.

Partout sur la planète, les administrations publiques se sont engagées dans de grands projets de transformation digitale afin de se mettre à niveau.

Si ces grands projets de transformation sont généralement portés par des services dédiés, la modernisation de l’action publique fait de plus en plus appel à l’intelligence collective. L’administration mobilise ses différentes parties prenantes pour imaginer des solutions permettant d’améliorer la qualité et l’efficience du secteur public. Ces solutions constituent souvent des réponses pragmatiques à des problèmes précis. Ces processus collaboratifs permettent le développement de nouveaux services, de modes d’organisation plus efficients, mais aussi à travers la conception de nouveaux outils, de nouvelles méthodes.

Dans ce mouvement, la France constitue un cas d’école. Connue pour l’organisation technocratique, top-down et centralisée de son administration, elle n’était pas la plus attendue pour s’engager dans ces démarches d’innovation partagée et de co-construction de nouveaux services. Mais les grands projets de transformation numérique qu’elle a lancés dans le cadre de sa politique « État plateforme » lancée par le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique signalent une véritable révolution culturelle.

Deux exemples en témoignent.

Le premier est un symbole : Henri Verdier, qui dans son livre L’Âge de la multitude (2012) publié avec Nicolas Colin avait développé l’idée que l’État était appelé à se redéployer sur le modèle de la plateforme, est devenu le Chief Technical Officer du pays en prenant la direction d’Etalab, une structure animant le puissant mouvement d’ouverture des données publiques. L’open data est reconnu au plus haut niveau comme un enjeu de développement, avec un État s’appliquant à remettre en circulation les jeux de données qu’il possède afin d’en faire bénéficier la société et l’économie.

Deuxième exemple, sur la participation des usagers. France Connect, un mécanisme d’identification et d’authentification permettant à l’usager d’être reconnu par l’ensemble des administrations, est un projet mené en lean startup, c’est-à-dire qu’il est guidé dès le début par l’usage et sa conception intègre les retours des futurs « clients » du produit : citoyens, administrations, tiers… La participation des citoyens est cruciale, car l’un des enjeux de France Connect est de leur donner les moyens d’exercer un contrôle sur leurs données lorsqu’elles sont échangées. La valeur et la qualité du futur service public dépendent ici étroitement de la capacité des citoyens à se les approprier. Leur participation à la construction du service est un moyen de s’en assurer.

Ainsi l’innovation ouverte est-elle bien autre chose qu’un effet de mode. Elle traduit une évolution en profondeur de la notion de service public, pensé de plus en plus comme une coproduction entre l’administration et des citoyens participant activement à ce service. C’est pour que cette coproduction soit effective que la conception des produits s’ouvre aux futurs utilisateurs.

Bref retour sur l’innovation ouverte
L’innovation ouverte a été popularisée par Henry Chesbrough dans son livre Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting from Technology (2003). L’auteur y oppose un mode d’innovation classique, linéaire, où l’activité de R&D est essentiellement organisée en silo fermé, à un mode d’innovation ouvert, réalisé avec des partenaires, laissant place à des applications originales ou du moins inattendues. Dans une image désormais bien connue, l’auteur compare ce processus d’innovation à un entonnoir percé, laissant entrer les bonnes idées et les technologies de l’extérieur, tout en laissant l’opportunité à des inventions secondaires de trouver des applications concrètes.

OpenInnovation-Funnel

Parce que l’innovation ne se décrète pas, parce qu’elle gagne à se nourrir du partage d’expériences et de la confrontation des idées et des talents, l’open innovation est généralement reconnue comme un amplificateur et un accélérateur d’innovation. La création de valeur repose de plus en plus sur la capacité des uns et des autres à collaborer.

Ce phénomène est notamment illustré par les communautés du logiciel libre. Cet esprit de co-création est transposable à d’autres types de productions immatérielles comme le démontre l’encyclopédie Wikipedia, produite grâce à la participation d’un large réseau de contributeurs, mais aussi à des procédés ou des créations matérielles dont les descriptions techniques peuvent être largement échangées sous des formats numériques faisant naître le concept d’« open hardware ».

Les atouts de l’innovation ouverte suscitent au sein de la sphère publique des initiatives de plus en plus nombreuses et aux formes multiples. Quelques exemples permettent d’en témoigner.

Communautés innovantes
L’esprit Wiki. L’innovation ouverte dans le secteur public relève tout d’abord d’un état d’esprit, celui qui s’attache à être à l’écoute, à identifier les besoins de l’ensemble des parties prenantes afin de créer les solutions qui induisent une réelle valeur ajoutée pour les usagers, et à être réceptif aux suggestions exprimées.

Beaucoup d’administrations ont déjà mis en place ce type de démarches, à l’instar de « la fabrique de solutions » du Secrétariat général à la modernisation de l’action publique : c’est un espace collaboratif pour construire des solutions de simplification, travailler sur un document, apporter des recommandations sur une thématique précise et nourrir les travaux ministériels. Les usagers sont invités à émettre des propositions, et pour les plus motivés à participer aux ateliers de réflexion associant aussi des experts et des agents du service public. Les sujets sont variés… et l’administration n’hésite pas à poser les questions qui fâchent!

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On peut citer aussi l’initiative de la Gendarmerie nationale qui a lancé un Wiki interne permettant de centraliser les suggestions de l’ensemble de ses agents, mais aussi de lancer des appels à contribution pour répondre à des besoins concrets. Ou encore, autre démarche exemplaire, celle de la mission d’innovation participative du ministère de la Défense qui peut s’enorgueillir d’avoir soutenu plus de 1400 projets portés par des agents publics depuis sa création en 1988.

Partenariats. Dans une démarche d’innovation, notamment lorsqu’il s’agit d’élaborer de nouveaux outils ou dispositifs techniques, il faut en premier lieu vérifier si des solutions adaptées existent déjà au sein du secteur public ou sur le marché, mais aussi concevoir l’apport potentiel de partenaires privés pour développer des solutions nouvelles. À cet égard, le dispositif du « partenariat d’innovation » mis en place en septembre 2014 offre de nouvelles perspectives. Ce dispositif permet en effet à un acteur public de développer une solution innovante avec un acteur privé et de l’acquérir ultérieurement si les niveaux de performance et de coût convenus sont satisfaits, et ce, sans passer par une nouvelle mise en concurrence.

La créativité, le savoir-faire et l’agilité de certains acteurs économiques sont des atouts considérables et complémentaires au potentiel d’innovation interne. Certains acteurs publics ont bien compris l’enjeu de développer des partenariats dans cette optique. L’IGN a par exemple créé un incubateur de projets innovants, IGN FAB, accueillant des entreprises souhaitant développer des technologies nouvelles pour exploiter ses données géographiques ou créer des services innovants. Dans un esprit proche, la Direction de l’information légale et administrative a lancé le concours « Open Law » pour susciter des projets innovants en matière d’accès aux informations légales et administratives. Autre démarche exemplaire, celle du Lab de Pôle Emploi qui expérimente des solutions innovantes proposées par des start-ups à travers son réseau, mais aussi ouvre ses bases de données à des tiers pour qu’ils puissent imaginer de nouveaux services à l’occasion de challenges ou d’hackathons.

Communautés. Pour mener à bien les processus d’innovation, s’appuyer sur des communautés externes peut se révéler extrêmement efficace comme ont pu l’expérimenter certaines administrations comme la Direction générale des douanes ou la Gendarmerie nationale. Cette dernière a par exemple réalisé une application grand public (« Stop cambriolage ») avec le soutien d’une école d’ingénieur. Cette application, très appréciée des citoyens, a été expérimentée à l’échelle locale, améliorée, et elle est désormais diffusée dans une quarantaine de départements.

Dans l’esprit du logiciel libre, des hôpitaux publics ont, par exemple, décidé de s’unir au sein de la communauté Colibris (Communauté du Libre en Informatique de Santé) pour développer en collaboration avec des entreprises spécialisées une solution logicielle de gestion hospitalière, Cristal Net, diffusée sous licence libre. Les améliorations ou les nouveaux modules développés sont partagés avec l’ensemble des membres, publics et privés, de la communauté.

Ces exemples illustrent bien comment les acteurs publics peuvent attirer des innovateurs pour coproduire des solutions et jouer un rôle de catalyseur pour favoriser l’émergence de nouveaux services utiles à la collectivité.

La question aujourd’hui est d’aller plus loin.

Les enjeux de la diffusion
Le mouvement d’innovation ouverte au sein de la sphère publique est désormais lancé. L’enjeu, à présent, est moins de susciter des initiatives que de les valoriser.

Un point important est de les diffuser au sein de la sphère publique. L’expérience montre que les pesanteurs sociologiques empêchent bien souvent de généraliser une expérience pilote qui a réussi. Cette question ne se pose pas dans l’entreprise où le critère de la rentabilité permet de décider ou non de généraliser un process, une opération pilote, etc. Dans la sphère publique, un travail particulier doit être mené pour faire circuler les nouvelles méthodes, en mutualisant les démarches mises en place par les précurseurs et en capitalisant sur les retours d’expérience.

Mais il ne s’agit pas de s’en tenir à la sphère publique. Ces solutions innovantes créent d’autant plus de valeur qu’elles trouvent des applications concrètes au-delà des organismes au sein desquels elles ont été conçues. Pourquoi ne pas aller plus loin et partager les créations avec des tiers : entreprises, développeurs, associations, citoyens ? Cela a d’autant plus de sens que ces tiers ont souvent été impliqués dans le travail de conception, et que la notion de « bien commun » permet de glisser d’une vision restrictive de la propriété intellectuelle à une démarche beaucoup plus ouverte.

Focalisons-nous ici sur les innovations techniques. De nombreuses administrations mettent en effet au point des méthodes, des procédés, des solutions techniques. D’abord conçues pour répondre à leurs besoins propres et servir leurs missions de service public, ces innovations peuvent intéresser d’autres acteurs publics, être enrichies et perfectionnées dans le cadre de partenariats, être réutilisées par des acteurs privés pour de nouveaux usages. Le scénario « open innovation », ici, ne concerne pas seulement l’implication des parties prenantes dans la conception de la solution, mais la diffusion, l’appropriation et la reformulation par des tiers.

Pour mieux comprendre les mécanismes propres à favoriser la diffusion de ces innovations techniques, l’Agence du patrimoine immatériel de l’État a lancé une expérimentation sur un échantillon d’innovations avec la participation du ministère de la Défense et du ministère de l’Intérieur. L’objectif de cette étude était de dresser des scénarios d’essaimage et de création d’innovations induites grâce à la contribution de tiers, qu’ils soient publics ou privés. Les résultats montrent que la quasi-totalité des projets ont trouvé un écho favorable auprès d’écosystèmes souhaitant se les approprier. Les scénarios pour atteindre cet objectif sont très variables selon la nature de l’innovation, du transfert technologique « classique » par licence de brevet à la diffusion en open source.

L’étape suivante consiste à stimuler les échanges de bonnes pratiques, la mutualisation  et l’essaimage des  créations techniques. Cela va de pair avec une plus large ouverture des administrations sur leur environnement extérieur. Celles-ci ne se contentent pas de fournir un service, elles visent à créer de la valeur sociale et économique. À valoriser le « patrimoine immatériel » que constituent leur savoir-faire et les solutions développées avec et pour le public. C’est l’idée même d’investissement public qui s’en trouve revitalisée.

À côté des modes de valorisation classiques des résultats de R&D, comme les licences de brevets, de nouvelles voies méritent d’être explorées, en s’inspirant notamment du monde des logiciels libres. Une diffusion gratuite et ouverte peut permettre d’optimiser l’impact socio-économique d’une innovation, en favorisant une large appropriation par d’autres acteurs (publics et privés), et, le cas échéant, d’alimenter une chaîne de l’innovation en suscitant des créations induites. La suite logicielle développée dans les hôpitaux en est un excellent exemple : sa libre diffusion renforce sa valeur, en suscitant de nouvelles applications et en contribuant à en faire un standard de référence.

Dans certains cas, selon notamment le degré de maturité d’une innovation, son niveau technologique, et la chaîne de valeur dans laquelle elle s’inscrit, l’essaimage selon des principes open source peut être plus efficace. Cela ne se limite pas au logiciel, comme le montrent les stratégies « open hardware » adoptées par certaines entreprises ou associations. Un site tel que GitHub, première plateforme mondiale de diffusion de logiciels ouverts, est de plus en plus utilisé pour diffuser des schémas techniques, des modes opératoires, des circuits électroniques… et ainsi permettre à des tiers de reproduire une invention comme, par exemple, cette éolienne urbaine diffusée sous « TAPR open hardware licence ».

Le numérique est un vecteur incontournable pour dupliquer, diffuser, partager des innovations. Mais cette approche « push » de la diffusion est rarement suffisante pour déclencher les processus de co-création recherchés. Elle doit être nécessairement complétée par des rencontres physiques entre acteurs pour nouer des liens de confiance, susciter des échanges dans un cadre informel, impulser des réflexions collectives autour de centres d’intérêt partagés.

L’émergence de lieux de co-création comme les Fab Labs ou les Living Labs répond en particulier à cette exigence.

L’administration peut sans aucun doute tirer parti de ce type de démarches. Un organisme public peut tout à fait initier des échanges au sein de communautés innovantes en organisant par exemple des concours sous forme de challenges (sur le modèle de la plateforme Challenges.gov lancée par l’Administration Obama il y a quelques années) ou de hackathons, comme ceux de plus en plus nombreux qui se développent autour des données ouvertes.

Elle peut aussi réunir des acteurs autour d’une thématique précise à l’occasion de meet-ups, ces rencontres informelles visant à développer les échanges entre membres d’une communauté donnée. Les administrations françaises recourent de plus en plus à ce type d’événements, notamment celles qui sont engagées dans l’ouverture des données publiques.

Le patrimoine peut être conçu comme un stock, à protéger et à faire fructifier. C’est le modèle des brevets, notamment, et au-delà une vision défensive et quelque peu statique de la propriété intellectuelle visant à réglementer la circulation des innovations. En s’intégrant à une stratégie de plateforme ouverte, on mise sur les flux et non plus sur les stocks pour créer de la valeur.

L’évolution est profonde. Dans un cas, on s’inscrit dans une conception traditionnelle, hégélienne, de la place éminente de l’Etat dans la société ; dans l’autre, on aligne au contraire le destin du secteur public sur un régime de valorisation et de partage des « communs » qui provient d’une toute autre tradition.

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Ouverture, échanges informels, communautés innovantes… l’open innovation participe d’une conception plus ouverte et collaborative de l’Etat, qui en se repensant comme une plateforme apprend à mieux interagir avec la société et les acteurs économiques.

References

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  • Biologie de synthèse: quelles perspectives industrielles?on September 6th, 2016
  • L’État-plateforme, ou comment l’open innovation aide à moderniser l’administrationon June 20th, 2016
  • Mobilité durable: le secteur automobile accélèreon April 26th, 2016

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