Souveraineté numérique: la piste industrielle

Photo Nicolas Colin & Henri Verdier / Cofondateur et associé, TheFamily & Directeur d'Etalab / June 30th, 2014

Jusqu’il y a une dizaine d’années, les débats sur la gouvernance d’Internet restaient circonscrits à l’architecture de l’Internet – gestion de la racine, du nommage, etc. – qui suffisait à assurer la neutralité du Net. Aujourd’hui, alors que le réseau est devenu la trame de nos existences et de pans entiers de l’économie, qu’il est la plateforme de nombreuses innovations, la question doit être largement étendue. Les stratégies industrielles, les manières de prendre le pouvoir sur l’Internet se sont diversifiées, si bien que la question de la gouvernance ne saurait se limiter aux seules infrastructures, à la couche profonde de l’Internet.

Il y a désormais un Internet qui déborde l’Internet et qui échappe au web. Facebook, Twitter ou les AppStores sont des espaces privés qui prennent une emprise considérable sur nos vies. On voit naître aujourd’hui des monopoles de fait ; on voit apparaître de nouvelles manières très fines de prendre des positions, via ce que l’on appelle l’expérience utilisateur, par exemple. Pour garantir le respect de la neutralité du net, il faut, au-delà de la seule question des infrastructures, penser le statut de ce curieux espace public qu’est devenu l’Internet. En ce sens, on peut se réjouir des travaux ouverts par le Conseil national du numérique sur la « neutralité des plateformes » ou sur la fiscalité à l’heure du numérique.

Une économie de géants
Entre l’économie numérique contemporaine et la révolution numérique des années 1990, la différence est radicale. Les années 1990 furent celles d’un bouillonnement de start-up, entre lesquelles la compétition faisait rage. Certaines sont depuis devenues des géants de l’Internet. Beaucoup ont disparu. L’économie du numérique était alors marquée par l’émergence rapide des start-up qui, faiblement capitalisées, « disruptaient » des secteurs entiers. Quand tout, hier, était ouvert, le paysage est aujourd’hui dominé par quelques géants qui ont franchi la barre, souvent grâce à la bulle spéculative des années 1990, et se trouvent en position dominante sur des marchés globaux. Dirigeants politiques et industriels doivent prendre cette nouvelle donne au sérieux. On n’a plus affaire à de jeunes gens qui bricolent dans leur garage, mais bien à des capitaines d’industrie qui jouent en calculant plusieurs coups à l’avance sur le grand échiquier de l’économie mondiale. En quelques années par exemple, Google est devenu l’un des principaux lobbyistes aux Etats-Unis.

En outre, ces géants industriels de l’Internet restent des entreprises très jeunes et réactives. Ils semblent ne jamais parvenir à maturité. Ils ne cessent de transformer leur modèle d’affaires, de s’étendre sur de nouveaux marchés, de réinventer leurs produits, de revoir leur tarification. On est dans une économie toujours à la frontière de l’innovation, une économie qui doit sans cesse réinventer, par l’innovation, les gains de productivité qui lui permettent de poursuivre son développement. Les géants américains du numérique ne cessent d’innover et prennent leurs positions non plus sur leur marché domestique mais sur les marchés mondiaux. Créer un Google européen ? Tentation vaine, et manque d’ambition dès lors que Google est en position dominante sur le marché mondial, ne laissant aucune place à sa marge ! Ce sont les prochains Google qu’il faut créer.

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Tout n’est pas joué pour autant. Les Américains ont transformé les marchés les plus faciles à transformer, ceux dont le cœur de métier était, par nature, immatériel : publicité, vente à distance, industries de contenus comme la musique, le cinéma et l’audiovisuel ou le livre. Ils ont ainsi pris des positions précoces sur ces marchés, et y ont acquis le savoir-faire de ce qu’est la transformation numérique d’une filière.

Cependant, les transformations auxquelles nous aurons désormais à faire face sont d’une tout autre nature. Il ne s’agit plus de passer du CD au mp3, mais de la transformation numérique de filières dures, avec des infrastructures lourdes et un environnement réglementaire beaucoup plus complexe comme la banque, l’assurance, l’automobile et les infrastructures de transport ou la santé, plus difficiles à transformer que la publicité ou l’industrie musicale. Bien des opportunités restent donc ouvertes, et la messe n’est pas dite. Rien ne dit que le marché mondial dans ces filières sera dominé demain par les entreprises américaines.

Un géant européen?
Quelles sont les conditions d’émergence de ces futurs géants industriels ? Cette question se pose notamment aux Européens, mais aussi aux grands émergents. Il n’est pas facile de répondre, car les leviers de politique économique à mobiliser ne sont pas ceux de l’économie de rattrapage. L’Europe a progressé ces dernières décennies, et elle est désormais à la frontière de l’innovation. Il n’y a plus de grand modèle.

Dans une économie de rattrapage, on crée in vitro, par imitation, des entreprises que l’on développe à coup de subventions publiques et d’instruments de protectionnisme pour les amener jusqu’à la frontière de l’innovation. C’est l’exemple d’Airbus, et c’est aussi ce que tente la Chine, via le transfert de technologie. Mais dans l’économie du numérique, on ne peut procéder ainsi.

Trois grandes options se présentent. On peut jouer sur le levier des start up. Mais jusqu’ici, les Européens n’ont pas su transformer leurs start up en géants industriels. Cela doit les conduire à se poser des questions sur le marché du capital risque, sur le droit du travail, sur la segmentation du marché intérieur européen et les écarts culturels en son sein.

Seconde option, les grandes entreprises peuvent-elles être un levier ? Axa peut-elle devenir le leader mondial de l’assurance numérique ? Vinci peut-elle dominer la filière numérique du BTP ? La transformation d’industries de cette dimension se heurte à bien des rigidités, mais les grandes entreprises américaines montrent que la gageure peut être tenue. Une entreprise comme Amazon a réussi sa transformation : elle a d’abord été un géant du commerce en ligne avant de devenir un géant du cloud computing. Même chose pour Apple, qui n’a plus grand chose à voir aujourd’hui avec l’entreprise des débuts, dans les années 1980. Mais toutes les grandes entreprises ne sont pas capables de telles transformations radicales.

Troisième option : les PME, enfin, peuvent-elles constituer un levier ? Peuvent-elles transformer leur modèle d’affaires à temps pour renaître sous forme de futurs champions ?

Dans tous les scénarios, mais surtout dans celui des startups, la question du financement est centrale. Amazon, entre son entrée en bourse et le premier exercice 2003, a « brûlé » 3 milliards de dollars. Il est vrai que c’était au temps de la bulle spéculative, mais plus récemment Facebook a brûlé 1,5 milliard entre sa création et son entrée en bourse. C’est ce que coûte la transformation d’une très petite entreprise en un géant industriel. C’est moins que le bénéfice annuel d’une entreprise comme Orange, mais beaucoup plus que ce que parviennent à lever les entreprises européennes. Il faut des investisseurs patients, des marchés financiers profonds qui permettent de prendre ces positions industrielles. Les entreprises américaines, qui peuvent s’appuyer sur ces atouts, sont donc en position de racheter des technologies innovantes au bon moment. Les opportunités passent vite. Il a suffi à Google de racheter, pour 3 milliards de dollars, une entreprise qui fabrique un thermostat intelligent, pour mettre un pied dans le secteur du bâtiment et de l’énergie, prenant position en aval avant de remonter pour évincer les acteurs traditionnels ; elle commence aussi à s’intéresser de près à l’automobile. Une telle entreprise, quand elle entre sur un marché grâce à une acquisition, dispose d’un énorme capital, d’un important savoir-faire logiciel et d’un lien privilégié avec des utilisateurs dans le monde entier ; de quoi creuser rapidement l’écart.

Si la problématique des start up touche à celle du financement de l’économie, du capital-risque, celle des grands groupes, en revanche, relève davantage de la décision politique. Aujourd’hui, le dialogue entre les autorités politiques et les responsables de grands groupes n’est pas centré sur la question de l’innovation et de la transformation radicale. Cette situation peut, et doit évoluer. Et pour les PME, les questions qui se posent sont plutôt de nature juridique : droit des faillites, relation entre les entreprises, les créanciers et leurs actionnaires. Que faire quand une entreprise va mal ? La laisse-t-on mourir ou l’aide-t-on à renaître avec un nouveau management, un nouvel actionnariat ?

Autant d’instruments de politique industrielle qui ne sont pas, aujourd’hui, identifiés comme tels. Pour les décideurs publics, la politique industrielle est une chose, le financement de l’économie en est une autre – le plus souvent chacune relève d’ailleurs d’un ministère distinct. Le financement de l’économie n’est pas conçu comme un instrument de politique industrielle. Pourtant, il est crucial, ne serait-ce que pour faire émerger des start up susceptibles de devenir un jour des géants industriels.

Le nerf de la guerre
Où est le nerf de la guerre dans l’économie numérique ? Dans les années 1990, on estimait que c’étaient les réseaux, et que les opérateurs de télécom étaient les entreprises centrales, puis ce sont les logiciels qui ont tenu la corde, avant que l’on ne voie renaître de l’innovation matérielle, avec les smartphones notamment ; puis on a jugé que c’étaient les contenus – ce qui explique la stratégie d’une entreprise comme Vivendi. Plus récemment, la collecte des données personnelles est devenue l’enjeu central. Cela pose une autre question centrale, celle de la confiance dans l’économie numérique et de la protection des données personnelles.

La puissance industrielle dans l’économie numérique se concentre désormais non plus dans les organisations mais dans la multitude des individus connectés. Les entreprises qui gagnent en puissance sont celles qui ont réussi à nouer un lien privilégié avec la multitude des utilisateurs, et à les enrôler dans leur chaîne de valeur. Le cœur de métier des entreprises du numérique n’est pas la technologie, mais bien ce lien. La collecte des données n’est, de ce point de vue, qu’un instrument destiné à consolider ce lien. Elle sert à mieux les connaître pour mieux les servir. Ce n’est pas un hasard si l’économie du numérique est dominée par les entreprises américaines, car la culture américaine met en avant la qualité du service et l’attention portée au client, ce qui est beaucoup moins vrai ailleurs.

Dans cette perspective, la collecte des données est un sujet industriel crucial. On a tort de n’y voir que le moyen d’instrumentaliser l’utilisateur, d’en faire une cible publicitaire. Les géants du numérique ne collectent pas tant à des fins publicitaires que pour améliorer la qualité du service qu’ils proposent. On a tôt fait de dénoncer la captation de valeur ou le vol des données personnelles, mais il faut bien comprendre que les utilisateurs pèsent leurs choix : ils donnent à l’entreprise, mais l’entreprise leur donne aussi. De même, les plus de 700.000 applications téléchargeables depuis l’appstore d’Apple sont le fruit de l’équivalent de 500 000 années de temps d’ingénieur, dont l’entreprise a bénéficié gratuitement. Apple n’a rien payé, mais prend 30% du chiffre d’affaire. Prédation ? Tous ces ingénieurs bénévoles ont certes donné à l’entreprise, mais l’entreprise leur a donné une plate-forme extrêmement performante et un accès au marché qu’ils n’auraient jamais pu espérer.

Si donc il ne faut pas concevoir la relation à l’utilisateur comme une prédation, il n’est pas interdit à la puissance publique d’y intervenir, en aidant, par exemple, à mener des négociations collectives. En matière de données, c’est le caractère collectif, massif, qui fait l’intérêt de la collecte. Que nous soyons géo-localisés lorsque nous nous rendons dans tel restaurant n’a aucun intérêt mais en revanche, l’agrégation de telles données peut permettre d’étudier l’évolution des comportements alimentaires dans la durée. Plutôt que chercher à freiner ce processus en le considérant comme prédateur, mieux vaudrait peut-être travailler à harmoniser la négociation collective entre les peuples, la multitude, et ces plates-formes. Si les gens contribuent, c’est qu’ils y trouvent leur compte.

La protection des données personnelles constitue dans ces conditions un levier de politique industrielle, à condition qu’elle soit pensée comme telle. Dans un environnement juridique où les individus sont très protégés, les entreprises qui peuvent inspirer confiance sont celles qui sont attentives à leurs clients, et cela vaut tout particulièrement pour l’économie numérique. C’est un défi pour les entreprises : banques, assureurs, opérateurs de télécoms ou de transport. Or, il faut inspirer confiance pour recueillir le consentement des utilisateurs à l’exploitation de leurs données personnelles. On touche là à des enjeux culturels, sociologiques. C’est en apprenant à donner la priorité à ce lien à l’utilisateur que l’on peut espérer faire surgir des géants industriels.

Quelle action publique?
La puissance publique du futur devra embrasser ces questions. Elle le fera difficilement si elle ne connaît pas, sur son sol, dans son environnement sociologique, des champions numériques de classe mondiale. A cet égard aussi, la puissance industrielle est un enjeu de souveraineté. Le terme est peu employé par les Européens parce qu’on l’a confondu avec des formes de désuètes de protectionnisme. Mais le numérique autorise de nouvelles formes de souveraineté, mobiles, transactionnelles, dynamiques. Les Etats-Unis, a contrario, ont une politique de souveraineté très ferme ; le numérique américain bénéficie d’un important soutien public et de multiples coopérations – on peut citer le rôle de la Darpa (Defense Advance Research Project Agency) dans le domaine de la Défense – associés à une stratégie cohérente de softpower.

L’histoire du numérique est faite de batailles successives. Il y a eu celle des microprocesseurs, que l’Europe a perdue, celle des systèmes d’exploitations, perdue aussi, mais les Européens ont résisté dans la bataille des télécoms, jusqu’à l’apparition du smartphone. D’autres batailles suivront, et dans un domaine comme celui des objets intelligents ou la ville du futur, rien n’est joué. L’essentiel reste de prendre position sur le marché, de transformer les prouesses technologiques en modèles d’affaires capables d’une expansion à échelle globale.

Il est capital pour les décideurs publics de comprendre cet enjeu, et de se donner les moyens d’accompagner et d’encourager les entreprises susceptibles de devenir les géants de demain. Il faudra, pour les Européens, une véritable révolution culturelle. On ne saurait trop insister sur la profondeur de la transformation à mener pour que leurs entreprises puissent prendre des positions de marché. La tendance reste à l’adoption de lois et de règlements qui sont conçus pour freiner le développement des nouveaux entrants sur des marchés où les entreprises en place pourraient être menacées. Aux Etats-Unis, l’innovation finit par triompher parce que les entreprises dominantes ont beau mener un lobbying auprès des instances de régulation, elles ont, face à elle, des innovateurs très agiles, qui ont su se regrouper et interviennent y compris dans le jeu politique, en finançant massivement les campagnes électorales. En Europe, ce rapport de forces n’existe pas. Les innovateurs sont éparpillés, inconnus, peu présents dans les palais nationaux et dès qu’ils mettent en cause les positions des entreprises en place, on leur enfonce la tête sous l’eau.

À cette révolution culturelle doit s’articuler une mobilisation des outils existants : le droit de la concurrence, la liberté d’expression, et l’efficacité de l’action publique elle-même. Après tout, une des questions centrales aujourd’hui est le développement de monopoles globaux. Les outils publics pour lutter contre ces monopoles existent aux Etats-Unis depuis un siècle, et l’Union européenne s’en est fait une spécialité.

Rien n’interdit non plus de revenir à des principes fondateurs – libertés publiques, liberté de la presse – et de les faire valoir en s’imposant des normes qui pourront être exportées – songeons à ce qu’a fait l’Allemagne dans les années 1980-1990 sur le recyclable ou les dioxines. L’attention à la protection des données personnelles, par exemple, peut devenir un avantage si l’on sait pousser ses pions.

On ne traite pas assez l’Internet comme un espace public, et l’on y sous-estime souvent certaines violations des libertés individuelles que l’on n’admettrait jamais dans l’espace public physique. De même qu’il faut des vaisseaux pour dominer l’océan, de même on ne saurait exercer de contrôle de l’Internet sans moyens d’appropriation, faute desquels le risque est permanent d’une perte de souveraineté qui laissera les États dans l’incapacité d’assurer la protection de la vie privée ou d’empêcher la constitution de monopoles de fait.

La fiscalité est un des instruments dont disposent les États, mais sauf à consentir à des évolutions radicales, elle risque de se révéler insuffisante. Pour lui donner ses chances, il faut réfléchir à une question centrale : qu’est-ce qui crée la valeur ajoutée, et donc contribue aux bénéfices dans une grande entreprise ? Si on laisse de côté l’importante question des prix de transfert, on a encore tendance à estimer que c’est sur les actifs tangibles, sur la propriété intellectuelle, sur tout ce qui se concentre dans son périmètre que repose la valeur d’une entreprise. Or, c’est une vision périmée : dans l’économie numérique, la valeur repose de plus en plus sur autre chose.

Les facteurs qui créent de la valeur ne résident pas seulement dans l’entreprise, ils sont aussi à la lisière, du côté des utilisateurs, agents actifs de la chaîne de création de valeur. Les grands entrepreneurs du numérique ne disent d’ailleurs pas autre chose, mais ceux qui décident de la fiscalité n’en ont pas encore pris conscience. Comment adapter la fiscalité pour qu’elle épouse au mieux les contours de l’économie numérique ? Telle est la question. Il faut refaire le travail de diagnostic en commun, car un diagnostic doit être partagé. C’est l’objet du travail mené dans le cadre du chantier BEPS mais aussi par le groupe d’experts qui s’est mis en place au niveau européen, à l’initiative du commissaire Semeta.

La fiscalité ne suffira pas à corriger les déséquilibres. Pour autant, elle n’est pas sans comporter de ces effets incidence bien connus en microéconomie. L’impôt est le plus souvent répercuté par les assujettis sur d’autres acteurs de leur écosystème. Aux Etats-Unis, Amazon doit, dans un nombre croissant d’Etat, collecter des taxes sur les ventes. Les commerces traditionnels auxquels elle fait concurrence y ont vu une victoire. Mais Amazon a su retourner les choses à son avantage en multipliant ses implantations sur le territoire afin d’assurer la livraison le jour même. La fiscalité, comme toute perturbation dans un système, renforce les forts et affaiblit les faibles.

Cela étant, elle est un révélateur. Les entreprises mondiales créent de la valeur sur des territoires dont les États ne récupèrent rien ou presque. Ce doit être un signal d’alarme. Toutes les entreprises, dans tous les secteurs, cherchent à minimiser leur exposition fiscale dans les pays où elles n’ont pas leur siège. Mais l’optimisation fiscale dans le secteur numérique n’a pas les mêmes effets que dans d’autres secteurs, car les grands champions sont tous américains. Dans le secteur bancaire, par exemple, l’optimisation vaut dans les deux sens, car d’autres pays ont de grands établissements. Dans le numérique, en revanche, tous les grands sont américains.

La puissance publique a longtemps su imposer ses préconisations aux entreprises qui devenaient trop puissantes et dont l’activité devenait essentielle à l’ensemble de l’économie. Mais la question, pour elle, n’est plus seulement de maîtriser ces géants, elle est d’affronter leur concurrence. On peut être frappé de la parenté entre les principes qui régissent les grandes plates-formes et les lois de Rolland, qui ont théorisé les grands principes du service public : continuité, mutabilité, égalité. Les grandes plates-formes ont compris que le succès industriel passe par la continuité du service, que la mutabilité est la condition d’adaptation à l’évolution des techniques – les applications doivent ainsi s’adapter aux évolutions des systèmes d’exploitation. Elles mettent, enfin, tous les utilisateurs à égalité – tout le monde peut, par exemple, ouvrir un compte chez Apple et créer une application.

Ce trait culturel qui veut que tout le monde puisse s’agréger est un défi pour les autres entreprises, mais aussi pour la puissance publique. Nous ne sommes pas loin de voir quelques grandes plates-formes concurrencer la puissance publique dans ses prérogatives et proposer, demain, des services de connexion à certains services publics, comme cela existe déjà en Angleterre, voire collecter l’impôt – on le voit déjà sur certaines taxes… Il est urgent de mener une réflexion sur ces questions, faute de quoi, on risque d’être inconsciemment entraînés vers des abandons de souveraineté difficilement réversibles. Les citoyens sont sensibles à la différence qu’ils ressentent entre le service rendu sur les grandes plates-formes de l’Internet et la rigidité, la lenteur des guichets publics. C’est un défi pour la puissance publique, qui doit se mettre à niveau pour préserver sa souveraineté.

Note. Ce texte a été rédigé à partir d’une intervention devant la Mission commune d’information du Sénat sur la gouvernance mondiale de l’Internet, le 4 mars 2014.

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  • Souveraineté numérique: la piste industrielleon June 30th, 2014
  • L’économie de la multitudeon June 7th, 2012

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