ParisTech Review

Le principe de précaution a été développé à la fin des années 1960, d’abord dans une loi sur la protection de l’environnement votée en Suède en 1969, puis en Allemagne par le truchement du « Vorsorgeprinzip ». Sa formulation, oscillant entre innovation et protection, ne s’est jamais vraiment stabilisée.

La Déclaration de Rio de 1992 adopte une posture ouverte et affirme que « en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitudes scientifiques absolues ne doit pas servir de prétexte pour différer l’adoption de mesures rentables pour prévenir la dégradation de l’environnement ». La Déclaration finale de la première conférence européenne « Mers en danger » de 1994 est beaucoup plus cassante : « Si, pour une activité, le scénario du pire est suffisamment grave, alors même une petite quantité de doute quant à la sécurité de l’activité est suffisant pour justifier son interruption. »

L’expérience française
En 2005, la France l’inscrivait dans sa Constitution, au sommet de la hiérarchie des normes. Cette décision fut et reste controversée. Dans le monde, seul l’Équateur est allé aussi loin dans la sanctuarisation de cette règle de conduite. Dans beaucoup de pays, on attend donc avec intérêt le premier bilan décennal de la constitutionnalisation du principe de précaution.

Le principe de précaution figure dans l’article 5 de la « Charte de l’environnement » qui forme désormais le préambule de la Constitution française. Le texte stipule que « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

Depuis 2005, le principe de précaution a motivé en France plusieurs décisions judiciaires. En mars 2009, par exemple, le Tribunal de Grande Instance d’Angers a interdit à l’opérateur téléphonique Orange France d’implanter des antennes relais sur le clocher de l’église de Notre-Dame d’Alençon. Le juge expliquait : « En l’état des incertitudes sur les caractéristiques techniques de l’installation projetée au regard des risques avérés pour la santé publique au cas de dépassement des normes actuellement en vigueur, en l’état des incertitudes sur les garanties apportées à la protection du bâtiment sensible que constitue l’école municipale, le principe de précaution conduit à ordonner l’interdiction de mise en œuvre du projet, interdiction constituant une mesure effective et proportionnée visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ». En janvier 2014, toutefois, une proposition de loi française revenait sur cette analyse, abandonnant le principe de précaution au profit d’un parti pris de « sobriété » pour ce qui concerne l’exposition aux ondes des téléphones portables, boîtiers wifi et antennes relais.

Le débat reste vif. Pour ses partisans, le principe de précaution est un principe « cosmopolitique » qui traduit notre prise de conscience d’appartenir à un écosystème interdépendant, où le sort de la planète entière est lié à l’action humaine. C’est aussi un principe pragmatique qui prend acte de la puissance acquise par la science et la technologie, de la difficulté à prévoir leur impact et du décalage entre la rapidité des dommages et la lenteur des réparations. En outre, au service de ces impératifs, il instaure le doute méthodique. C’est enfin et surtout, affirment-ils, un principe d’action qui promeut la rôle de la recherche pour résoudre les crises, et en aucun cas un principe d’abstention exigeant la preuve de l’innocuité comme préalable à toute autorisation.

L’inscription dans la Constitution française, décidée à une époque marquée par plusieurs scandales sanitaires (sang contaminé, vache folle, hormone de croissance), répondait à la nécessité de distinguer deux types de situations : le risque avéré (probabilité connue comme dans le cas des cancers liés au tabagisme) qui requiert une attitude de prévention, et l’incertitude (probabilité impossible à déterminer) qui doit inciter à la précaution comme ce fut le cas à l’encontre de la viande bovine britannique en 1996 après l’épidémie dite « de la vache folle ».

Graver le principe de précaution dans le marbre de la Constitution avait pour enjeu de lui conférer une valeur juridique forte, qu’on pourrait invoquer devant les tribunaux, mais aussi, suivant le principe juridique selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi », d’en faire une référence communément acceptée, à laquelle les décideurs pourraient spontanément se référer.

Il y a là un enjeu non négligeable, comme le rappelle un rapport récent (2013) de l’Agence européenne pour l’environnement. Souvent, estime-t-elle, « les avertissements ont été ignorés ou mis à l’écart jusqu’à ce que les dommages pour la santé et l’environnement ne deviennent inéluctables ». Ce fut le cas, selon elle, pour l’empoisonnement au mercure industriel, les problèmes de fertilité causés par les pesticides, l’impact des perturbateurs endocriniens présents dans les plastiques, et la modification des écosystèmes causée par les produits pharmaceutiques. »

La dimension économique
L’Agence européenne de l’environnement pointe les motivations de court terme qui peuvent animer certaines décisions. « Dans certains cas, estime-t-elle, les entreprises ont privilégié les profits de court terme au détriment de la sécurité publique, en cachant ou en ignorant l’existence de risques potentiels. Dans d’autres cas, les scientifiques ont minimisé les risques, parfois sous la pression de groupes d’intérêts. » Inversement, on peut s’inquiéter d’une application trop rigoureuse du principe de précaution, qui aurait des coûts sociaux et économiques.

Quel que soit le point de vue dont on se place, l’application du principe de précaution pose la question de son inscription non pas seulement dans une société, mais dans une économie. Et c’est là que les choses se compliquent, pour différentes raisons. Tout d’abord, les économies nationales sont aujourd’hui prises dans un vaste jeu d’échanges, qui mettent en relation des systèmes juridiques très différents.

La France, ainsi, est membre de l’Union européenne, dont l’un des fondements est la libre circulation des biens. Les États-membres n’ont pas harmonisé les conditions de recours au principe de précaution. Selon les pays concernés, celui-ci représente une simple valeur de référence politique, un principe purement jurisprudentiel, une valeur législative ou une valeur constitutionnelle. Mais le principe de précaution figure dans l’article 174 du traité européen de Maastricht de 1992. Il permet de déroger aux principes du droit communautaire tels que la libre circulation des marchandises, au nom de l’intérêt général supérieur attaché à l’environnement et à la santé.

À l’inverse, l’OMC fait montre d’une certaine méfiance à l’égard du principe de précaution. Elle admet qu’un État veuille prendre des mesures lorsqu’il est confronté à un risque non encore prouvé par la démonstration scientifique, mais « elle cherchera à s’assurer de la rigueur scientifique avec laquelle l’évaluation du risque aura été menée ». Les États-Unis ont saisi plusieurs fois l’OMC à propos de l’attitude des pays européens à l’égard des OGM en particulier suite au moratoire de plusieurs pays européens – dont la France – sur la culture du maïs MON810 mis sur le marché par Monsanto en 2011. Ce sujet constituera donc l’un des nombreux points de débat dans l’élaboration de l’accord de libre-échange entre les États-Unis et l’Union européenne. De même, dans le conflit opposant les Etats-Unis à la Communauté européenne au sujet de la directive communautaire du 29 avril 1996 interdisant d’administrer des hormones aux animaux d’exploitation. Le panel de l’OMC dans deux décisions du 18 août 1997 et dans celle de l’organe d’appel du 13 février 1998 a considéré que la Communauté européenne ne pouvait s’abriter derrière le principe de précaution pour justifier cette mesure de restriction des échanges commerciaux. De telles restrictions, expliquait l’OMC, ne peuvent reposer que sur des risques prouvés et non sur des conjectures scientifiques.

La prudence de l’OMC renvoie aux conséquences économiques potentiellement lourdes d’une application accrue du principe de précaution. L’institution genevoise est dans son rôle (la protection des échanges commerciaux) et a le mérite de poser la question des arbitrages, ou à tout le moins des réglages, entre deux dimensions du bien public : la santé publique et la vitalité économique. Or une application maximaliste du principe de précaution n’est pas sans conséquences économiques.

On cite ainsi souvent l’exemple du Danemark, dont les autorités ont paniqué en février 2000 lors d’un nouvel épisode de crise de la vache folle, interdisant totalement la commercialisation de viande bovine après la découverte d’un cas unique. À l’évidence, la réaction était disproportionnée.

Les promoteurs du principe de précaution en ont tiré la leçon, et l’idée d’une proportionnalité au résultat recherché s’est petit à petit imposée. Mais elle reste difficile à cerner en pratique et il est rare qu’une décision ne fasse pas débat en la matière.

Par exemple, en 2008 la préfecture de Gironde interdisait la consommation des huîtres et moules du bassin d’Arcachon, au nom du principe de précaution. Les ostréiculteurs, relayés par des responsables politiques locaux, dénoncent alors une application « sans discernement » du principe. Ils mettent en cause la validité du test pratiqué et déplorent une décision indifférente aux conséquences économiques pour les producteurs.

Comment arbitrer entre la possibilité – même non avérée – de graves problèmes sanitaires et la mise à mal d’un bassin d’emploi ? Les décideurs – juges ou services préfectoraux – ont-ils la compétence et la légitimité pour faire cet arbitrage ?

Ainsi la question économique fait-elle émerger une des questions centrales posées par le principe de précaution : s’il semble pertinent de l’invoquer dans le cadre d’un débat public sur de grands enjeux futurs, il est difficile de s’y référer pour fonder une décision judiciaire ou administrative incontestable.

Paradoxes et contradictions
Mais la question économique n’est qu’une partie de l’histoire. Au fur et à mesure que le principe de précaution s’est installé comme norme, de vives controverses ont concerné son influence sur la recherche scientifique. La crainte exprimée était que le principe bloque la recherche (et avec elle le développement économique futur) en exigeant la preuve du risque zéro. Tout au contraire, pour Michel Prieur, professeur émérite à l’Université de Limoges, « le principe de précaution stimule la recherche scientifique pour réduire les incertitudes. Certes le principe conduit à une inversion de la charge de la preuve. C’est désormais à celui qui sollicite une autorisation de prouver que son activité n’a pas de conséquences inconnues quant à ses effets sur l’environnement. Mais inverser la charge de la preuve n’implique nullement qu’il faille prouver l’absence de risque ; c’est inviter les entreprises à adopter un comportement responsable à l’égard des effets non intentionnels et cumulatifs de l’innovation qu’elles entendent exploiter ».

Pour leur part, les adversaires du principe de précaution affirment que le principe de précaution nuit à la science, à la recherche et à l’innovation, et donc à la croissance, en dissuadant entreprises et universités de se lancer dans certaines voies de recherche, bref en incitant à l’autocensure préventive. S’il prenait la peine de s’appliquer à lui même, assurent-ils, ce principe s’auto-supprimerait. Ces adversaires sont en nombre, y compris en France, où l’Académie des sciences a publié très tôt un avis vigoureusement négatif. Elle recommandait « que le principe de précaution ne soit pas inscrit dans des textes à valeur constitutionnelle ou dans une loi organique, car il pourrait induire des effets pervers, susceptibles d’avoir des conséquences désastreuses sur les progrès futurs de notre bien-être, de notre santé et de notre environnement ».

À l’appui de leurs inquiétudes, les partisans de cette approche sceptique avancent l’exemple du DDT (Dichloro diphényl trichloroéthane) pour monter que le principe de précaution peut entraîner des conséquences dramatiques. En 1948, le chimiste suisse Paul Hermann Müller recevait le prix Nobel de médecine pour sa découverte de la grande efficacité du DDT (synthétisé 70 ans plus tôt) comme insecticide. Dix ans plus tard, le DDT était considéré comme le produit de référence dans la lutte contre le paludisme, et crédité d’avoir permis d’éradiquer cette maladie dans les pays développés et de la contrôler ailleurs. Aux États-Unis, la National Academy of Sciences estime qu’en moins de deux décennies, le DDT a permis d’éviter la mort par paludisme de 500 millions de personnes à travers le monde.

Mais en 1962, le DDT est accusé de nuire à certains oiseaux (en supprimant les moustiques qui constituent leur nourriture de base)  et devient la cible des mouvements écologistes. Il est progressivement interdit dans les pays développés au début des années 70. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) se détourne  progressivement de la pulvérisation domiciliée de DDT dans ses programmes de contrôle du paludisme. Les conséquences seront considérables. En Inde, des études récentes rappellent que le DDT avait fait chuter les cas de paludisme de 100 millions par an à 100 000 en 1965. Suite à l’interdiction, ce chiffre est remonté à 6 millions en 1976. Face au paludisme, l’utilisation du DDT à l’intérieur des habitations était d’ailleurs de retour dans les recommandations de l’OMS en 2006. L’organisation recommande de lui trouver des substituts à partir de 2020. Mais on devine que, comme les juges du bassin d’Arcachon, elle est confrontée à des choix cornéliens.

Ces contradictions ont été poussées à la limite en France, lorsque le principe de précaution a été invoqué dans les débats fiévreux qui ont précédé puis suivi la loi du 23 juillet 2011 interdisant l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste. On a assisté, à cette occasion,  à des échanges à front renversé. Les partisans de l’exploitation ont dressé la liste des conséquences d’une interdiction : le coût du gaz aux États-Unis ayant plongé du fait de la production de gaz de schiste, les producteurs d’électricité américains ferment leurs centrales à charbon et les remplacent par des centrales à gaz ; le charbon recherche donc de nouveaux marchés et va se déverser sur l’Europe ou le gaz reste plus cher que le charbon. En Europe, c’est donc le charbon, plus polluant (une centrale électrique à charbon génère deux fois plus de CO2 par kWh électrique produit), qui va expulser le gaz.

Les partisans de l’exploitation ont donc attaqué la loi devant le Conseil constitutionnel, en invoquant le principe de précaution. Ils n’ont pas été suivis. En octobre 2013, le Conseil constitutionnel validait la loi en expliquant que « l’interdiction de recourir à des forages suivis de la fracturation hydraulique de la roche pour rechercher ou exploiter des hydrocarbures sur le territoire national est générale et absolue ; elle a pour effet de faire obstacle non seulement au développement de la recherche d’hydrocarbures non conventionnels mais également à la poursuite de l’exploitation d’hydrocarbures conventionnels au moyen de ce procédé ; le législateur a poursuivi un but d’intérêt général de protection de l’environnement ». Le Conseil était contraint d’ajouter : « le grief tiré de la violation du principe de précaution est en tout état de cause inopérant car le législateur s’est fondé sur le principe de prévention ».

Entre catastrophisme et principe d’innovation
Les critiques contre le principe de précaution viennent aussi des défenseurs de l’environnement. Alors que certains l’accusent d’immobiliser la pensée scientifique en bridant la recherche, d’autres lui reprochent paradoxalement ses demi-mesures. Jean-Pierre Dupuy, professeur à Stanford, accuse le principe de précaution non pas de bloquer le développement des technologies mais d’être impuissant à parer aux conséquences catastrophiques de ce développement, bref de ne pas tenir sa promesse.

Le principe de précaution, selon lui, « participe de la rationalité instrumentale, celle de la technique et du calcul économique, en s’en tenant à une gestion probabiliste des risques, là où il faudrait anticiper la catastrophe ». Pour remplacer le principe de précaution, le philosophe réclame une autre approche de la réalité, qu’il appelle « catastrophisme éclairé » : penser la catastrophe au présent pour l’écarter définitivement. « La sérénité raisonnable et comptable des gestionnaires du risque participe de cette étonnante capacité de l’humanité de se résigner à l’intolérable, elle est l’obstacle majeur à la définition d’une prudence adaptée aux temps. »

On pourrait certes opposer au philosophe que, précisément, le principe de précaution s’éloigne d’une approche de type probabiliste de type « gestion des risques » au profit d’une reconnaissance de l’incertitude, c’est-à-dire de la possibilité d’une catastrophe. Mais le principe de précaution ne s’arrête pas à cette catastrophe possible. Il constitue une incitation à sortir de l’incertitude. Il se tient ainsi à juste de distance du catastrophisme et d’une « gestion du risque » qui n’est pas toujours à la hauteur des enjeux.

Ainsi une application rigoureuse du principe de précaution conduit-elle à favoriser la recherche, afin de sortir de l’incertitude pour entrer dans ce qui peut être mesuré, discuté, débattu : le risque.

Ainsi considéré, le principe de précaution renvoie au progrès scientifique et au développement des techniques plutôt qu’à la nostalgie. Bien compris, il n’a pas pour objet d’immobiliser l’humanité mais de permettre le passage, grâce à la recherche, de la précaution à la prévention.

Un bon exemple de cette conception progressiste du principe de précaution sera par exemple la question épineuse du changement climatique. Une approche « catastrophiste », ou application aveugle du principe de précaution, nous obligeraient à entrer en décroissance dès aujourd’hui. Évidemment, personne aujourd’hui ne tient sérieusement cette position. Une application intelligente du principe de précaution doit au contraire nous inciter à pousser toutes les voies de la recherche pour éclairer notre futur et nous donner les moyens d’en comprendre et d’en prévenir les aspects les plus graves. Cela va des green techs à la recherche sur les facteurs de changements de comportement afin d’aller vers des modes de consommation plus durables.

Le principe de précaution ainsi conçu a pour enjeu un élargissement du champ des possibles. Cet élargissement ne doit pas être conçu seulement comme réflexion craintive sur les futurs les plus redoutables, mais aussi comme une mobilisation des énergies pour innover. Cela demande une attitude proactive et des approches non pas timorées, mais au contraire audacieuses.

Michel Callon, Yannick Barthe et Pierre Lascoumes, auteurs d’un livre de référence (Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique) vont plus loin. Ils défendent l’idée d’une recherche « de plein air », qui associe la société civile aux scientifiques – à la fois pour enrichir le diagnostic et pour dégager des solutions plus inventives. D’autres préféreront protéger le travail scientifique des interférences du débat public. Les deux positions sont tenables. Et l’essentiel, au fond, est ailleurs : le principe de précaution est inséparable d’un principe d’innovation.

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