Normalisation : la stratégie chinoise

Photo Olivier Peyrat / Directeur général, Agence française de normalisation (AFNOR) / October 9th, 2012

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L'Ecole de Paris

Il existe désormais plus de normes en Chine que dans n'importe quel autre pays du monde : près de 150 000, soit sept fois plus qu'au niveau de l'Union européenne. Quels sont les enjeux de cette vaste entreprise de normalisation ?

En 2001, la Chine entrait à l’Organisation mondiale du commerce. Aujourd’hui, l’OMC est en train de procéder à l’évaluation de cette adhésion en vérifiant si la Chine a tenu les engagements qu’elle avait pris. L’un des critères étudiés est celui du système de normalisation. Il s’agit de vérifier si les normes définies par la Chine ne constituent pas, dans certains cas, un obstacle technique au commerce.

L’essentiel de la normalisation internationale s’opère au sein de l’ISO (International Organization for Standardization), qui est une organisation non gouvernementale, et non une agence de l’ONU. Elle rassemble 160 organisations nationales, comme le DIN (Deutsches Institut für Normung), la BSI (British Standards Institution), l’ANSI (American National Standards Institute), le JISC (Japanese Industrial Standards Committee) ou encore l’AFNOR. Le conseil d’administration comprend vingt membres, avec une sorte de “conseil de sécurité” qui compte six membres permanents : les États-Unis, le Japon, l’Allemagne, le Royaume-Uni, la France et, depuis deux ans et demi, la Chine.

Les ambitions chinoises à l’international

La Chine demande aujourd’hui à devenir également membre permanent de l’instance de gouvernance technique de l’ISO, le TMB (Technical Management Board), à l’instar des États-Unis, du Royaume-Uni, de l’Allemagne et de la France. Elle souhaite ainsi être présente à la fois au niveau politique et au niveau technique. Cela suppose qu’elle assure le pilotage d’un certain nombre de travaux internationaux, d’où son implication croissante depuis 2004 au sein de l’ISO.

Le décompte des présidences de comités techniques ou de sous-comités depuis 2000 montre que les États-Unis sont les mieux représentés (entre 120 et 140 présidences). Ils sont immédiatement suivis par l’Allemagne, qui depuis 2005 les a même surpassés avec un peu plus de 130 présidences. L’influence du Royaume-Uni décroît assez nettement sur cette période (de 110 à 70 présidences), malgré l’atout évident que représente la maîtrise de l’anglais. La position de la France se maintient à peu près (de 80 à 70 présidences) et celle du Japon a nettement progressé (de 30 à 60). La Russie reste à un niveau assez faible (moins de 20 présidences), même si le président actuel de l’ISO est russe et qu’un certain nombre de signes laissent poindre un intérêt croissant de la Russie pour la normalisation internationale.

De son côté, la Chine a réussi une percée spectaculaire : alors qu’elle n’a pris ses premières responsabilités qu’à partir de 2004, elle assure d’ores et déjà la présidence d’une trentaine de comités et sous-comités. Dès qu’un siège est vacant, elle présente sa candidature. Son implication dans les structures techniques a également beaucoup progressé. À la fin de 2010, le Royaume-Uni était présent dans 89 % des structures, ce qui contraste avec son effacement au niveau des présidences. Suivaient l’Allemagne (84 %) et la Chine (82 %), cette dernière étant d’ores et déjà passée devant la France (80 %), le Japon (79 %) et les États-Unis (75 %).

Si l’on rapporte le nombre de responsabilités exercées par chaque pays au montant de son PIB, on se rend compte que l’Allemagne, la France et le Japon jouent pour l’instant « au-dessus de leur catégorie », et qu’inversement les États-Unis sont nettement moins représentés que ce que leur PIB pourrait justifier. Cela s’explique par le système de normalisation américain, qui comprend entre 100 et 150 SDO (Standards Developing Organizations), comme l’API (American Petroleum Institute), la SAE (Society of Automotive Engineers), ou encore l’IEEE (Institute of Electrical and Electronics Engineers).

L’ANSI (American National Standards Institute) a du mal à fédérer tous ces organismes, et sur certains votes stratégiques un peu complexes, on comprend mal, parfois, comment le vote américain a été construit… Les Français éprouvent eux aussi quelques difficultés à parler toujours d’une seule voix au sein de l’ISO, de la CEI ou de l’UIT. En revanche, les Chinois ont manifestement très à cœur, depuis sept ou huit ans, de prendre des positions uniques et reconnues au sein des différents organismes de normalisation. On peut en conjecturer que, selon certains scénarios, d’ici quatre ou cinq ans, la Chine aura dépassé l’Allemagne en termes de prises de responsabilités.

La Chine choisit avec soin les domaines sur lesquels elle souhaite intervenir, saisit toutes les opportunités et met en œuvre les moyens nécessaires, sans commune mesure avec ce que peuvent mobiliser d’autres pays.

Elle se positionne assez naturellement sur quelques domaines pour lesquels elle dispose d’une compétence particulière et qui sont par ailleurs assez anecdotiques, comme les artifices de divertissement ou la médecine traditionnelle chinoise. Son intérêt pour le commerce frontalier des biens de seconde main est peut-être lié à la volonté de développer une économie plus durable s’appuyant sur le recyclage. Mais elle intervient aussi dans des domaines beaucoup plus stratégiques comme l’énergie, avec notamment le biogaz, les règles techniques pour la détermination des économies d’énergie dans les projets de rénovation, les entreprises industrielles et les régions, ou encore le méthane houiller.

On sait que la Chine s’intéresse beaucoup aux matériaux et notamment aux terres rares, et il n’est pas surprenant de la retrouver dans les comités consacrés au cuivre et aux alliages de cuivre, aux plastiques, au magnésium et alliages de magnésium, aux ferro-alliages, ou encore à la corrosion des métaux et alliages. Elle s’est également positionnée sur les récipients métalliques légers et les moteurs à combustion interne, et de façon plus marginale sur la coutellerie et l’orfèvrerie métallique décorative et de table. Faut-il y voir un lien avec la réputation de la cuisine chinoise ?

Par ailleurs, la Chine multiplie les coopérations bilatérales sur les sujets les plus divers : avec l’Afrique du Sud sur les systèmes et la désignation des tailles de vêtements, ou sur la désignation de mesurage et les systèmes de marquage pour les chaussures ; avec l’Allemagne sur les navires et les technologies maritimes, mais aussi sur les machines et matériels pour la construction des bâtiments ; avec le Canada sur le captage et le stockage du CO2 et sur la gestion des gaz à effet de serre et activités associées ; avec la Corée et le Japon sur le textile ; avec l’Italie sur le pétrole et les systèmes de transport par conduites ; avec le Royaume-Uni sur l’agroalimentaire et le thé, mais aussi sur le management de la qualité, les applications de techniques statistiques, la mise en œuvre du Six Sigma ; avec la Suède sur l’emballage et l’environnement ; avec la Turquie sur le tabac en feuilles ; et avec la France sur des sujets liés à l’efficacité énergétique.

Les principes de la normalisation chinoise
Dans la plupart des pays, il n’existe pas de loi relative à la normalisation. La couronne d’Angleterre se contente de reconnaître la BSI à travers une charte. Le gouvernement allemand fait de même pour le DIN. La Chine est l’un des rares pays à avoir adopté une loi dans ce domaine : les normes chinoises sont établies par les pouvoirs publics et non par l’industrie. Les SDO sont contrôlées par le gouvernement chinois, et c’est lui qui rend les arbitrages ultimes.

La participation des parties prenantes à ces SDO dépend de la politique de chaque organisme. Certains sont très ouverts, d’autres moins. Les membres des comités sont nommés intuitu personae et, en cas d’indisponibilité, ne peuvent être remplacés par un représentant de la même entreprise. Quant aux entreprises étrangères, tout au plus peuvent-elles obtenir un statut d’observateur.

Le financement des normes est assuré par le gouvernement chinois, avec un cofinancement par l’industrie. La politique des droits de propriété intellectuelle s’appliquant au contenu des normes peut varier d’un SDO à l’autre. Pour se procurer les normes, il est nécessaire de disposer d’un compte dans une banque chinoise, faute de quoi on ne peut pas acheter les documents.

Au sommet du système de normalisation chinois se trouve l’AQSIQ (Administration of Quality Supervision, Inspection and Quarantine), qui est chargée de la surveillance du marché. Le rôle de la SAC (Standardization Administration of China) est plutôt d’assurer une surveillance technique. La SAC est un peu l’équivalent de l’AFNOR, à ceci près qu’il s’agit d’une structure quasiment ministérielle. La SAC a autorité sur les départements administratifs de normalisation dans les provinces, les régions, les ministères et les industries. Elle contrôle aussi les comités techniques nationaux.

Le CNIS (China National Institute of Standardization) assure le recensement des normes. La SPC (Standards Press of China) s’occupe de leur promotion. La CAS (China Association of Standardization) est chargée de veiller à leur utilisation.

Les normes nationales chinoises se répartissent en quatre grandes catégories : les normes obligatoires (Guóbiāo, ou GB), les normes nationales recommandées (Guóbiāo tuījiàn, ou GB/T), les normes sectorielles/industrielles/ministérielles, et enfin les normes provinciales.

Il existe entre 3000 et 4000 normes nationales obligatoires, considérées comme faisant partie de la réglementation technique. Elles portent sur des sujets relatifs à la sécurité, la santé au travail, la protection des consommateurs et de l’environnement, etc.

Les normes GB servent de base à la certification CCC (China Compulsory Certification). C’est un passage obligé pour accéder au marché chinois, en tout cas pour les sociétés étrangères. Par le passé, les exigences pouvaient être moindres pour les sociétés chinoises, par exemple en termes d’accréditation, mais suite à un certain nombre d’affaires ayant défrayé la chronique (lait en poudre, jouets…), cette situation est en train de changer.

Les normes GB sont compilées par le CNIS mais aussi par plus de 70 associations et organismes de recherche, ce qui se traduit par une très grande dispersion de l’information.

La SAC a la responsabilité de contrôler la compatibilité de ces normes avec les normes internationales et de veiller à ce qu’elles ne constituent pas des entraves techniques au commerce, ce qui suppose qu’elles fassent l’objet de notifications à l’OMC.

Les normes nationales recommandées (GB/T) sont beaucoup plus nombreuses : on en compte 25 000. Elles portent sur tous les domaines de normalisation, y compris les produits, les processus, les biens, les services, le domaine militaire, etc. Elles sont la propriété de la SAC et sont également compilées par le CNIS et par plus de 70 associations et organismes de recherche. En revanche, elles ne servent pas de base pour la certification CCC. Certaines font l’objet de dispositifs de certification volontaire.

La catégorie des normes sectorielles/industrielles/ministérielles n’existe pas en France. L’extrapolation de certaines données nous permet d’estimer qu’en Chine, ces normes sont au nombre de 100 000, ce qui est colossal. Environ un cinquième seulement de ce stock de normes est effectivement utilisé.

Ces normes sont la propriété des ministères (Communication, Aménagement, Énergie…) et sont compilées par les unités ministérielles concernées, par les associations industrielles, les laboratoires de recherche et les laboratoires d’essai, ce qui rend leur accès complexe. Environ 15 % de ces normes sont obligatoires. Elles sont souvent utilisées par les ministères pour définir la réglementation en matière d’accès au marché.

Leur harmonisation avec les normes internationales dépend de chaque ministère et reste en général optionnelle. Cela peut poser problème aux acteurs du marché, car certaines de ces normes sont aussi contraignantes que les normes nationales. Les critiques de l’OMC portent notamment sur cette catégorie de normes.
La dernière grande catégorie rassemble les normes provinciales. On estime leur nombre à 20 000. Seulement 20 à 30 % de ces normes sont obligatoires, mais si une entreprise souhaite entretenir de bonnes relations avec les autorités provinciales, elle a tout intérêt à les prendre en considération.

Les normes provinciales sont la propriété des gouvernements locaux et sont développées par les organisations locales de l’AQSIQ. Elles sont actuellement soumises à une politique d’attrition de la part du gouvernement central, et leur influence a tendance à diminuer.

Décrypter la stratégie chinoise

À travers la définition d’un cadre légal, l’allocation de ressources spécifiques, l’adoption de processus définis a priori, la Chine affiche clairement sa volonté de développer la normalisation. Il existe désormais plus de normes en Chine que dans n’importe quel autre pays du monde. Au total, on en compte près de 150 000, soit sept fois plus qu’au niveau de l’Union européenne. On peut tenter de décrypter la stratégie, ou plus exactement les stratégies qui sous-tendent cette volonté ouvertement affirmée. Car ses enjeux sont pluriels.

La Chine est confrontée à un certain nombre de sujets brûlants pour lesquels l’adoption de normes paraît indispensable, comme celui de l’énergie. Certains acteurs s’inquiètent cependant que l’effort de normalisation et de réglementation mené dans ce domaine ne se traduise par de nouvelles barrières aux échanges, par exemple en ce qui concerne les moteurs.

Un autre sujet brûlant est celui de la sécurité publique (techniques minières, trafic routier, protection contre l’incendie…). L’opinion publique chinoise est de plus en plus sensible à ces questions et les accidents sont plus difficilement tolérés, qu’ils concernent des biens de consommation ou se produisent dans le cadre d’une exploitation industrielle. Malgré toutes les formes de « régulations » exercées sur internet en Chine, les gouvernements provinciaux et les cités sont de plus en plus fréquemment interpellés à ce sujet.

La normalisation est également considérée comme un instrument essentiel de politique industrielle, comme l’indique le 12e plan quinquennal chinois. Je n’ai pas connaissance qu’un autre pays au monde affiche aussi clairement cette priorité. Certains textes allemands soulignent le rôle crucial de la normalisation pour l’essor du véhicule électrique, par exemple, mais la Chine est le seul pays qui affirme de façon aussi claire l’importance de la normalisation dans sa politique industrielle globale. La normalisation et les brevets sont considérés comme un outil de diffusion des connaissances scientifiques, de l’innovation technologique et des savoir-faire industriels. Une étude AFNOR, reprenant une méthodologie également utilisée par les Allemands et les Britanniques, met d’ailleurs en évidence, sur la longue durée (25 ans), une corrélation évidente entre nombre de brevets, développement de la normalisation et croissance économique, sans que l’on puisse cependant établir à coup sûr où sont les causes et où sont les effets.

Certains acteurs commentateurs associent la volonté de développer la normalisation et celle de contrôler l’accès au marché. Sans aller jusque-là, on peut noter que la complexité du système représente en elle-même une barrière à l’entrée. Cette complexité ne semble toutefois pas véritablement voulue, mais elle est constatée et peut-être parfois exploitée.

La volonté de normalisation s’explique aussi par des intérêts de sécurité nationale. Il y a cinq ans, la Chine a proposé à l’ISO un standard appelé WAPI, assez proche du Wi-Fi. La particularité essentielle du WAPI était de permettre aux autorités chinoises d’accéder le cas échéant aux communications, voire de les contrôler. La Chine a fait appuyer sa demande par un certain nombre de pays et il s’en est fallu de peu que cette norme soit acceptée. Mais l’ISO a fait valoir qu’il était impossible de valider deux normes concurrentes.

Les industriels chinois ont longtemps été accusés de ne pas respecter les règles de la propriété intellectuelle. Aujourd’hui, ils se montrent d’autant plus sensibles à cette question qu’eux-mêmes commencent à se faire copier. Ils déposent donc de plus en plus de brevets.

L’exportation de normes chinoises est également considérée comme de nature à soutenir les politiques commerciales chinoises.

Malgré les efforts de la Chine, sa capacité d’intervention dans les processus de normalisation internationaux reste modeste à ce jour. Cela s’explique tout d’abord par un problème de maîtrise de l’anglais, un problème qui devrait disparaître avec l’arrivée de trentenaires, formés à Harvard ou dans d’autres universités américaines. Mais la Chine doit surmonter d’autres handicaps.

Les normes chinoises sont très souvent ignorées à l’extérieur du pays. Les choses sont cependant aussi en train de changer, principalement en Asie du Sud-Est, grâce à ce que l’on pourrait appeler une stratégie “gravitationnelle”. En cas de difficulté à imposer une nouvelle norme à l’international, les Chinois se contentent d’en faire une norme nationale qu’ils appliquent à leur marché intérieur. Compte tenu de la taille de ce marché, celle-ci finit par s’imposer au niveau international. On voit parfois les Japonais adopter des positions normatives surprenantes, correspondant sans doute à des intérêts communs avec la Chine. C’est ce qui semble s’être passé à propos du Blu-Ray, lorsque les industriels chinois, ont brandi la possibilité d’adopter un troisième standard et de le déployer sur le marché chinois.

La normalisation chinoise étant contrôlée par les ministères et non par l’industrie, en particulier pour les normes obligatoires, elle est généralement compatible avec une stratégie « dirigiste ». Par comparaison, aux États-Unis, chaque acteur fait à peu près ce qu’il veut, système qui s’avère relativement dissipateur. Mais, paradoxalement, il n’existe pas en Chine de mécanisme efficace pour résoudre les conflits entre normes sectorielles et normes nationales. Le système restera partiellement inefficace tant que la priorité ne sera pas donnée soit au sectoriel, soit au thématique.

L’adoption des règles d’évaluation de conformité (c’est-à-dire de certification) précède souvent la normalisation, celle-ci venant alors au service d’une intention de contrôle ou de restriction. Cette approche entrave le développement de normes scientifiquement rigoureuses.

La normalisation provinciale et l’implantation locale des réglementations accentuent les risques de fragmentation du marché. La taille du marché représenté par une province chinoise reste néanmoins considérable.

Une nouvelle muraille de Chine ?

L’OMC a publié le compte rendu de l’examen transitoire annuel prescrit par le protocole d’accession, qui a eu lieu en novembre dernier. Si au cours de cet examen, le Japon et l’Union européenne ont surtout salué les efforts accomplis par la Chine, les États-Unis se sont montrés beaucoup plus sévères, critiquant en particulier « le manque de transparence persistant dans l’élaboration des règlements techniques, des normes et des procédures d’évaluation de la conformité de la Chine, et dans ses politiques en matière d’évaluation de la conformité ». Ils déplorent ainsi que « des milliers de normes industrielles obligatoires » portant sur « au moins 58 secteurs industriels allant du pétrole et du gaz aux textiles, aux automobiles et à la protection de l’environnement » n’aient pas été notifiées à l’OMC.

Cela s’avère d’autant plus « problématique » que, « dans la plupart des cas, il faut acheter les normes auprès de revendeurs autorisés en Chine. Leur prix est modique mais en général, les revendeurs n’acceptent pas les cartes de crédit internationales et exigent l’utilisation d’un compte bancaire chinois. En pratique, cette obligation empêche les entreprises et associations professionnelles des États-Unis, même les plus grandes, d’obtenir des copies des normes si elles n’ont pas une présence en Chine ». Sur le terrain, on constate indéniablement un problème d’accès aux normes, y compris pour les autorités locales. De plus, il existe un pouvoir d’appréciation et d’interprétation des textes, qui sont souvent ambigus, ce qui rend la notion d’équité difficile à mettre en œuvre.

Un très grand nombre de mesures protectionnistes ont été adoptées juste avant l’adhésion à l’OMC et la Chine s’est ainsi entourée d’une nouvelle « muraille » qui sera longue à démanteler. Elle affirme vouloir s’acquitter de ses obligations en la matière, mais beaucoup reste à faire.

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