Nucléaire: comment Fukushima a changé les règles du jeu

Photo Daniel Aldrich / Professeur associé, Purdue University et Mansfield US-Japan Network for the Future Fellow / August 25th, 2011

La catastrophe de Fukushima a dévasté la région de Tohoku, mais elle a aussi touché le reste du monde, conduisant certains pays à geler leurs programmes nucléaires. Les débats japonais permettent d'observer l'émergence d'un monde postindustriel, où même en l'absence de manifestations de masse le poids croissant de l'opinion publique impacte les décisions politiques et les stratégies des acteurs économiques.

Le séisme de magnitude 9 du 11 mars 2011, au large de la côte nord-est du Japon, a déclenché une série d’événements en cascade qui ont entraîné la mort de plus de 20 500 personnes, ainsi qu’une crise nucléaire qui n’est toujours pas résolue à ce jour. Nous avons ici un bon exemple de ce que les spécialistes appellent une catastrophe aggravée ou complexe.

Le séisme en lui-même a fait peu de victimes directes – moins de 5 % des décès sont imputables à l’effondrement de bâtiments – mais il a entraîné un tsunami dévastateur qui a submergé les digues, emporté des villages entiers, balayé les gens et les voitures, les aspirant vers la mer, et surtout endommagé les systèmes de refroidissement du complexe nucléaire de Fukushima Dai-ichi. Sur les six réacteurs constituant le site, les trois qui étaient opérationnels se sont automatiquement mis hors tension avec la survenue du séisme. Mais avec des générateurs diesel et des batteries eux aussi hors service, la chaleur résiduelle dans les réacteurs a fait monter la température jusqu’à près de 1 100°C, faisant fondre l’alliage en Zircaloy qui entourait les barres de combustible. Libérées de leurs gaines, ces dernières sont tombées sur le sol des cuves de confinement où il se peut qu’elles aient brûlé les épaisses tôles d’acier, jusqu’à les percer. Les autorités nucléaires japonaises ont fini par classer les émissions radioactives du complexe nucléaire de Fukushima au niveau 7 sur l’échelle internationale des événements nucléaires (INES), ce qui place l’événement dans la même catégorie que l’accident de Tchernobyl en 1986.

Les scientifiques continuent de surveiller les retombées radioactives et leurs effets sanitaires dans l’ensemble des régions japonaises, mais les retombées politiques de la catastrophe vont bien au-delà des frontières nippones.

La chancelière allemande Angela Merkel a évoqué un “tournant dans l’histoire du monde industrialisé” et de nombreux observateurs y ont vu la fin de la “renaissance nucléaire”. Peut-être parce que, comme l’a observé Charles Ferguson, le président de la Federation of American Scientists, “un accident quelque part, c’est un accident n’importe où”.

L’accident relativement modeste de Three Mile Island à la fin des années 1970 avait provoqué un retournement soudain de l’opinion publique américaine, et aux Etats-Unis l’énergie nucléaire n’a plus connu dès lors qu’une croissance marginale. À l’évidence, nous sommes une fois encore à un “carrefour critique”, pour reprendre l’expression de l’universitaire américain Paul Pierson. Mais le débat est loin d’être simple, comme nous allons le voir.

Les communes d’accueil prises dans une culture de dépendance
On pourrait s’imaginer qu’après Fukushima, s’il fallait trouver quelque part au Japon les opposants les plus virulents au nucléaire, il faudrait les chercher là où sont implantées des centrales similaires, et là où il est prévu d’en construire dans le futur. C’est pourtant loin d’être le cas.

Pour obtenir la collaboration des communes destinées à devenir un site nucléaire civil, le gouvernement japonais a distribué des centaines de millions d’euros sous la forme d’incitations, de prêts, d’infrastructures et d’assistance. Par l’intermédiaire d’institutions comme l’Agence pour les ressources naturelles et l’énergie (Shigen Enerugi Cho), de l’Agence pour les relations de l’énergie atomique, du Centre de la localisation industrielle et du Centre pour le développement des régions productrices d’énergie, le gouvernement espérait aligner l’opinion de ces populations sur les projets énergétiques nationaux.

A travers des dispositifs comme la Dengen Sanpo (les trois lois de développement des sources d’énergie) ou des programmes ciblant des groupes démographiques spécifiques comme les étudiants, les pêcheurs et les officiels locaux, le gouvernement japonais a créé dans certaines localités ce que certains chercheurs ont appelé un “cycle de la dépendance”. Les communes sélectionnées pour devenir le site d’une centrale nucléaire sont presque toujours des communautés côtières à faibles ressources économiques, qui perdent des habitants. Une fois qu’une communauté accepte un réacteur, l’argent fourni permet un nouveau niveau de dépenses… et la seule façon de maintenir ce train de vie est d’accepter des usines supplémentaires. Les avantages promis en échange de l’accueil de réacteurs ont ainsi créé une culture de dépendance.

Ce n’est donc pas une surprise si les populations qui portent le plus lourd fardeau de la politique énergétique japonaise sont restées muettes après Fukushima. En fait, si de nombreuses collectivités locales destinées à recevoir des réacteurs ont exprimé des craintes, celles-ci, loin de porter sur une contamination radioactive ou des dommages génétiques à long terme, concernaient l’annulation des chantiers. Le président de la chambre de commerce d’une de ces localités du Japon rural exprimait ainsi son inquiétude: “Une centrale nucléaire, c’est la seule solution pour apporter de l’argent ici. Qu’est-ce que peut faire une petite ville isolée comme celle-ci, à part devenir un site nucléaire?” Ainsi, malgré toute la colère, malgré toutes les inquiétudes pour la santé, les populations des localités d’accueil potentielles et existantes n’ont pas osé critiquer ouvertement la politique nucléaire du Japon.

La méfiance du grand public
Alors que les populations les plus exposées au risque nucléaire restaient discrètes, des sondages d’opinion à plus grande échelle ont révélé que l’opinion publique s’était nettement et graduellement déplacée vers une position antinucléaire. Pour autant, ce mouvement n’a guère fait de vagues. Bien que de nombreux sondés japonais se disent très préoccupés par les conséquences du nucléaire sur l’environnement et la santé, et expriment le désir que le Japon prenne ses distances avec cette forme d’énergie, rares sont ceux qui ont consacré du temps ou de l’énergie nécessaires à des actions collectives. Dans les années 1960 pourtant, plus de 100 000 personnes avaient participé aux manifestations à grande échelle contre le traité de sécurité américano-japonais et la présence de bases militaires américaines à Okinawa. A titre de comparaison, les dernières manifestations antinucléaires à Tokyo et ailleurs ont plafonné, d’après les estimations les plus optimistes, à moins de 20 000 personnes. Un chiffre minuscule en comparaison des 250 000 manifestants qui ont défilé en Allemagne pour faire plier Angela Merkel.

Bien que le grand public n’ait pas encore entrepris de battre le pavé pour exprimer son mécontentement, les statistiques montrent qu’entre les débuts du programme nucléaire en 1968 et la fin des années 1990, le sentiment d’insécurité vis-à-vis de l’énergie nucléaire est allé crescendo chez les sondés japonais. Le tableau ci-dessous montre que la proportion de personnes ayant confiance dans l’énergie nucléaire s’était effondré, passant de plus de la moitié de la population dans les années 1960 à moins de 4% à la fin des années 1990. Il est également intéressant de noter que le pourcentage de personnes sans opinion sur la question avait considérablement baissé, passant de 40% à moins de 7%; les personnes qui, dans le passé, estimaient ne pas avoir les connaissances nécessaires sur le sujet ou n’avoir aucune raison de le trouver prépondérant, se sont fait un avis.

Sentiment de sécurité vis-à-vis du nucléaire chez les sondés japonais
Table 1 - FR
Source: Institut de sondages pour la gestion et la coordination (Somucho)

Un grand quotidien national, l’Asahi Shimbun, a publié une série de sondages sur des échantillons suffisamment représentatifs pour pouvoir en tirer des conclusions précises sur les préférences à l’échelle du pays. Entre avril et juin, le soutien au nucléaire a plongé.

Déclin du soutien à l’énergie nucléaire depuis le début de la crise
Table 2 - FR
Source: Asahi Shimbun

Parallèlement à ces enquêtes, des sondages plus récents réalisés au début du mois de juillet montrent que sept sondés sur dix étaient favorables à l’idée d’en finir avec l’énergie nucléaire et pour la recherche de sources d’énergie alternatives devant s’accompagner d’un niveau d’efficacité accru. Récemment, un scandale a encore exacerbé les tensions lorsqu’on a découvert que la Kyushu Electric Power Company (Kepco) avait cherché à faire basculer l’opinion publique en demandant à ses employés d’utiliser leurs comptes de messagerie personnels sur un forum public pour envoyer des messages de soutien au redémarrage du réacteur nucléaire Genkai. Il est clair que la Kepco espérait générer plus du soutien pour de ce sujet polémique, mais cette tentative s’est soldée par un retour de bâton, et face à un tel scandale, l’entreprise a essuyé de vives critiques aussi bien de la part des résidents locaux que du gouvernement. Le grand public se méfie donc de l’industrie nucléaire tout autant qu’il soutient la fermeture du parc nucléaire national.

Des élites divisées
Bien que les compagnies d’électricité régionales comme Tepco et Kepco qui sont responsables de la production, de la distribution et de l’entretien de l’énergie soient privées, diverses personnalités politiques détiennent un pouvoir décisionnel formel ou informel dans l’organisation des centrales nucléaires sous la forme de droits de veto. C’est une question d’étiquette: Tepco et les autres acteurs du secteur cherchent en général à obtenir la permission des gouverneurs et autres responsables politiques locaux avant de redémarrer leurs usines après qu’elles aient été mises à l’arrêt. Or un récent sondage publié par l’Asahi Shimbun (16 juin 2011) montre que 11 gouverneurs sur 47 veulent soit réduire l’utilisation actuelle, soit l’abolition totale de l’énergie nucléaire.

Le ministère de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie (METI), qui abrite en son sein le Bureau chargé de la promotion de l’énergie nucléaire (Agence pour les ressources naturelles et l’énergie) s’est donc entretenu spécifiquement avec les gouverneurs des préfectures hébergeant des centrales nucléaires. Sur les 47 préfectures que compte le Japon, 13 détiennent un site nucléaire sur leur territoire; il s’agit des préfectures d’Hokkaido, d’Aomori, de Miyagi, de Fukushima, d’Ibaraki, de Niigata, de Shizuoka, d’Ishikawa, de Fukui, de Shimane, d’Ehime, de Saga et de Kagoshima. D’après le Forum japonais de l’industrie atomique (le groupement industriel du secteur), les 13 gouverneurs ont unanimement refusé de donner leur autorisation pour le redémarrage des réacteurs nucléaires dans la dernière semaine du mois de juin; leur position demeure un obstacle pour redémarrer toutes les centrales qui ont été validées par l’inspection de l’après-crise. Plus récemment, le gouverneur de Fukushima a publiquement déclaré qu’il n’avait aucunement l’intention de donner son autorisation pour redémarrer des réacteurs à cause desquels le prix à payer a été si lourd pour les citoyens de sa circonscription.

Par ailleurs, de hauts responsables publics ont introduit divers obstacles à la reprise des centrales nucléaires fermées à la demande du gouvernement (comme le complexe Hamaoka, exploité par la société Chubu, dont les probabilités de subir un puissant tremblement de terre sont fortes), ou à cause de dégâts subis, de l’activité sismique ou encore de procédures d’entretien fixées par le calendrier. Bien que beaucoup de ces réacteurs aient obtenu le feu vert des entreprises et des normes internationales pour un redémarrage, le gouvernement a ordonné que des simulations informatiques supplémentaires de tests de résistance soient entreprises au début du mois de juillet. Sans un calendrier clair, ces stress tests pourraient en théorie retarder indéfiniment le redémarrage de l’ensemble des 54 centrales nucléaires réparties sur le territoire japonais.

Plus récemment, le Premier ministre Naoto Kan, qui de l’avis général est en fin de mandat, a déclaré lors d’une récente conférence de presse que le Japon devrait “sortir de sa dépendance à l’énergie nucléaire”. Mais le conseil des ministres et divers autres responsables gouvernementaux de haut niveau ont immédiatement rétorqué que ces déclarations ne reflétaient que son sentiment personnel et aucunement la politique officielle du gouvernement; Kan a admis plus tard avoir fait ces déclarations sans consulter son cabinet. Mais s’ils souhaitent revenir au statu quo d’avant la catastrophe, les investisseurs et les producteurs d’énergie nucléaire peuvent s’attendre à devoir avancer en terrain miné, car l’atmosphère leur est clairement hostile.

Les répercussions internationales
Les répercussions de Fukushima dépassent largement les frontières japonaises. Jusque-là, les partisans de l’énergie atomique s’attendaient à voir le monde entrer dans une ère de “renaissance nucléaire”, notamment du fait de la sensibilisation du public aux périls du réchauffement climatique (au moins en partie imputable à l’utilisation de centrales au charbon, au mazout ou au gaz liquide, génératrices de CO2). Mais la catastrophe a provoqué une très vive émotion et a jeté le doute sur la fiabilité et la sécurité dont l’industrie nucléaire se targuait jusqu’alors. Les sondages ont montré que dans de nombreux pays cet événement a entraîné une diminution sensible et quantifiable du soutien à l’énergie nucléaire, notamment aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Suisse, en Suède et en Finlande. En moyenne, les sondages ont révélé une baisse de 8 à 12 % des opinions favorables au recours à l’énergie nucléaire.

Des recherches empiriques conduites par Matthew Fuhrman ont montré que dans le passé, à la suite des accidents nucléaires à grande échelle de Three Mile Island (1979) et Tchernobyl (1986), la probabilité de construction de nouvelles centrales nucléaires diminuait considérablement dans les démocraties. De façon plus spécifique, il a affirmé que l’accident de Three Mile Island avait réduit de 75 % la probabilité de nouvelles constructions nucléaires dans les années qui ont suivi, et que l’accident de Tchernobyl l’avait réduite de 90 % (par rapport à la période précédant 1986). Étant donné que l’accident de Fukushima se situe à mi-chemin entre ces deux événements en termes de gravité, on peut prédire que la réticence à entreprendre des constructions de centrales nucléaires dans les démocraties augmentera de 80 % dans le court-terme (3 à 5 ans).

Les catastrophes aggravent le coût de l’énergie nucléaire de deux façons: premièrement, elles en augmentent la charge financière (le coût pour emprunter de l’argent augmente pour les développeurs nucléaires en fonction de l’inquiétude des investisseurs et des marchés à propos de leur capacité à achever les constructions de centrales et à les exploiter de façon rentable dans un contexte plus anti-nucléaire); deuxièmement elles augmentent le coût d’opportunité en termes d’image publique (pour les hommes politiques et les décideurs qui apportent publiquement leur soutien à une source d’énergie controversée, il y a un coût politique). Parallèlement, le législateur, sous pression pour répondre aux accidents nucléaires peut très bien être amené à durcir les normes de sécurité, ce qui conduit à une sorte d’escalade réglementaire (regulatory ratcheting). L’accroissement graduel des exigences de sécurité dans les centrales nucléaires peut sensiblement faire monter le montant du capital à débloquer pour les exploitants et peut rendre impossible l’achèvement de constructions en cours, constructions qui doivent continuellement être révisées à mesure que les règlements évoluent vers des normes plus strictes. Le coût financier et la répercussion sur l’image publique sont ainsi très étroitement imbriqués.

Conséquence du basculement de l’opinion publique et d’une préoccupation profonde sur la capacité réelle à contrôler les réacteurs nucléaires dans les situations extrêmes, aujourd’hui, un certain nombre de pays européens et du sud-est asiatique ont suspendu leurs projets de construction de nouveaux réacteurs ou entamé le démantèlement des centrales existantes. Par exemple, l’Allemagne, qui depuis 1969 avait intégré l’énergie nucléaire dans son bouquet énergétique, a amorcé un virage à 180° vers une position farouchement antinucléaire. Plus de 250 000 personnes ont défilé après la catastrophe de Fukushima pour exprimer leur franche opposition à l’énergie atomique. Alors que les réacteurs nucléaires généraient plus de 20 % de la production d’électricité allemande, la chancelière Angela Merkel, répondant à la fois à une pression de longue date des Verts et à des manifestations de colère de la part des groupes antinucléaires, a mis en place un calendrier pour procéder au démantèlement de la totalité des réacteurs du pays d’ici à 2022.

La position italienne a été fluctuante. Un référendum organisé en 1987, peu après l’accident de Tchernobyl, avait abouti à la fermeture des réacteurs; en 2008 le gouvernement avait décidé de revenir sur cette décision. A la fin des années 2000, le législateur italien avait voté la mise en place d’un nouveau parc de centrales nucléaires, mais cet objectif n’a jamais été réalisé. Les 11 et 12 juin 2011 (après l’accident de Fukushima), un nouveau référendum national a eu lieu. Environ 60 % des électeurs se sont déplacés pour voter, et à 94% ils ont demandé qu’on mette fin au programme nucléaire national. Ce second référendum semble avoir scellé le destin de l’énergie atomique en Italie.

En Suisse, l’énergie nucléaire représentait 40% de la production d’électricité, mais à la suite de l’accident de Fukushima, le gouvernement a décidé de déclasser l’ensemble de ses centrales nucléaires d’ici 2034 et il a abandonné son projet de construire de nouveaux réacteurs. 20 000 personnes se sont rassemblées fin mai pour protester contre l’usage de l’énergie nucléaire.

Enfin, la Thaïlande, qui avait auparavant le projet de construire cinq centrales nucléaires d’ici 2025, a gelé son programme pour au moins trois ans, en raison de préoccupations sur la sécurité des centrales nucléaires dans le pays.

Ces évolutions politiques, en Allemagne, en Italie, en Suisse et en Thaïlande sont conformes aux observations faites après les catastrophes nucléaires du passé et les pronostics préalablement établis par la recherche quantitative sur l’impact de ces catastrophes. En augmentant les coûts d’opportunité dans les pays démocratiques pour les hommes politiques pro-nucléaires, et, dans un marché ouvert, en rendant plus difficile pour les entreprises la levée de capitaux pour construire des centrales, l’accident de Fukushima a fortement altéré l’environnement des prises de décision sur la question.

Conclusions
Ainsi la catastrophe japonaise a-t-elle eu des répercussions économiques et sociales de longue portée. Dans d’autres démocraties industriellement développées, comme l’Allemagne, l’Italie et la Suisse, la crise a constitué un point de mire pour le lobbying anti-nucléaire, altérant profondément l’orientation des programmes énergétiques nationaux. Au Japon, les autorités ont suspendu l’exportation et la commercialisation d’une grande variété de produits agricoles allant du thé aux légumes en passant par le bétail élevé dans la région, car on a décelé pour l’ensemble de ces produits des niveaux de radiation bien au-dessus des chiffres acceptables. Le grand nombre de réacteurs nucléaires mis hors tension a débouché sur des pénuries d’électricité et une grande incertitude quant à la stabilité future de la production d’électricité. En conséquence de quoi de nombreuses entreprises japonaises ont alerté d’un risque de délocalisations massives ou d’implosion dans les trois prochaines années.

Pour le Japon, les conséquences économiques ne s’arrêtent pas aux délestages électriques à répétition et à la perte d’efficacité due à l’arrêt des climatiseurs et des lignes de production pour économiser l’énergie. Car le pays comptait parmi les exportateurs de réacteurs et d’équipements nucléaires. Le gouvernement a suspendu les négociations en cours avec le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud et la Turquie, estimant que poursuivre les discussions dans le contexte actuel “risquait de contredire la politique du Premier ministre”. Ainsi, bien que de nombreux responsables de haut niveau continuent à affirmer que son idée de mettre un terme à la politique nucléaire nationale n’est qu’une opinion personnelle, d’autres décideurs, au niveau ministériel, ont bel et bien suspendu des négociations en cours sur l’exportation de technologie nucléaire à l’étranger.

Pour des pays comme l’Allemagne, la Suisse et l’Italie, Fukushima est d’ores et déjà un tournant majeur. Tout comme l’accident de Three Mile Island aux États-Unis et l’effet Tchernobyl en Italie ont inversé brutalement le large soutien de l’opinion publique à l’énergie nucléaire et ont créé un environnement social dans lequel la croissance nucléaire était tout simplement impossible, la crise de Fukushima a profondément modifié la manière dont les citoyens et les décideurs évaluaient les avantages et inconvénients de cette technologie. Le monde se trouve à présent au carrefour du développement postindustriel: comment concilier croissance économique et énergie à faibles émissions de carbone, quand les externalités négatives potentielles de l’énergie nucléaire sont devenues on ne peut plus claires.

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