Le président de la Banque mondiale Robert Zoellick expliquait samedi 19 février que "nous devons être très attentifs à ce qui se passe en termes de prix alimentaires et aux effets potentiels qu'ils peuvent avoir sur la stabilité politique". Entre juin et décembre, la hausse des prix agricoles a fait tomber 44 millions de personnes sous le seuil de l'extrême pauvreté. Plus que la perspective d'une hausse inéluctable, c'est la volatilité des prix qui inquiète aujourd'hui politiques et observateurs. Peut-on espérer en venir à bout ?

« L’indice des prix alimentaires de la Banque mondiale a augmenté de 15% entre octobre 2010 et janvier 2011 et n’est que 3% en dessous de son pic de 2008 », indiquait en février la Banque mondiale. Les difficultés se concentrent sur les céréales, qui sont avec les huiles, le café et le sucre les principaux produits agricoles échangés en valeur, et les tout premiers en volume.

Déséquilibres structurels et facteurs conjoncturels
Pour comprendre le désordre qui touche aujourd’hui les marchés agricoles, il faut faire la part du contexte macroéconomique. L’analyste indépendante Iana Dreyer pointe ainsi les fluctuations des taux de change : l’un des épisodes les plus spectaculaires de hausse des prix agricoles a eu lieu en 1972-73, dans le contexte de turbulences associées à la fin du système de Bretton Woods.

Dans le cas qui nous occupe, la hausse des cours mondiaux s’explique aussi par des facteurs climatiques, avec de mauvaises récoltes au Canada, en Russie, au Kazakhstan. Ces deux derniers pays ont restreint leurs exportations début d’août, provoquant un premier mouvement de hausse des cours. L’automne a vu d’autres mauvaises nouvelles : inondations au Pakistan, en Australie, récoltes médiocres en Argentine et au Brésil.

Le problème, c’est que la hausse des cours ne se fait pas en raison directe de l’écart entre l’offre et la demande, mais se développe plutôt de façon exponentielle. Comme le note Matthew Beckwith, associé chez McKinsey (Singapour), l’exemple du marché international du riz permet de comprendre cette logique : moins de 10% de la production mondiale seulement sont échangés sur les marchés mondiaux. Si cette production baisse de 2%, ces 2% seront prélevés en priorité sur les exportations, et leur impact sera alors beaucoup plus significatif, avec la possibilité de déstabiliser le marché. La volatilité naît ainsi de déséquilibres entre l’offre et la demande.

L’offre ne dépend elle-même que partiellement de la production, comme l’ont démontré les travaux pionniers d’Amartya Sen. Le célèbre prix Nobel a montré comment dans le cas de l’Inde, des famines ont eu lieu dans certains États alors que d’autres, voisins, possédaient des stocks importants ; après l’indépendance, des conditions politiques différentes ont permis de procéder à une meilleure allocation de l’offre disponible, ce qui a fait disparaître les famines.

Reste que des facteurs structurels sont aussi en cause, qui contribuent à une tension constante sur les prix depuis quelques années. Citant des travaux du United States Department of Agriculture qui pointent des facteurs de court terme et de long terme, Matthew Beckwith explique qu’en matière de produits agricoles la relation entre l’offre et la demande est structurellement tendue depuis quelques années ; c’est aussi ce que pointe le prix Nobel Paul Krugman. Matthew Beckwith mentionne notamment la question des terres arables. Au cours des années 1970/80 de nombreuses terres ont été mises en culture par des pays comme le Mexique ou l’Arabie Saoudite, qui cherchaient à assurer leur autosuffisance ; mais une partie de ces terres ont été érodées et la disponibilité en eau reste limitée. Si le Brésil a continué à mettre en culture des superficies significatives, les apports restent limités alors même que la population humaine s’accroît régulièrement et que la croissance économique contribue à modifier la demande alimentaire. La FAO a ainsi estimé à 70% les besoins supplémentaires de production agricole d’ici trente ans.

Économiste senior à l’International Food Policy Research Institute (IFPRI, Washington, DC) et professeur à l’université de Pau, Antoine Bouët explique que le développement de la filière des agro-carburants exerce une forte pression à la hausse des prix agricoles mondiaux, car cela représente aujourd’hui une part significative de la demande de maïs, de canne à sucre, et aussi des huiles végétales (donc du soja, du colza, du tournesol). L’IFPRI a estimé qu’environ 30% de la hausse sur la période 2006-2008 est expliquée par les agro-carburants. La Banque mondiale et le FMI ont avancé des chiffres encore plus élevés, alors que le Congrès américain, sous la pression des lobbys agricoles et des États du MidWest, a officiellement estimé l’impact des biocarburants à 3%.

Jean-Christophe Bureau, professeur à Agro Paristech, va plus loin en expliquant qu’on peut aujourd’hui constater un impact du prix du pétrole sur les cours des céréales : les opérateurs de marché savent qu’une hausse des prix du brut amènera chez les producteurs agricoles des arbitrages en faveur des biodiesels.

Organisation des marchés ou spéculation ?
Sur ce fond de déséquilibres à la fois structurels et conjoncturels, la question de la spéculation fait débat. La Commission européenne a ainsi présenté différents points de vue avant d’arrêter mercredi 2 février une position reconnaissant « une corrélation forte entre les positions prises sur les marchés dérivés et les prix des matières premières ».

Dans une phase de hausse, les acteurs de marché appréhendent ou espèrent de nouvelles hausses. Leur comportement se fait alors plus agressif : ils achètent et vendent plus vite, ont davantage tendance à faire des stocks, ceux qui vendent écoulent moins vite leurs marchandises… et l’ensemble de ces comportements – attentistes, prudents, avides – contribue à la hausse des prix. Il est difficile de parler de « spéculation », car à côté d’authentiques agioteurs jouant sur la panique pour faire de bonnes affaires il y a aussi des opérateurs gouvernementaux qui ont perdu confiance dans la capacité des marchés à satisfaire la demande.

Deux types de marchés ont retenu l’attention des observateurs et des politiques. Dans les marchés « de gré à gré » pointés par la Commission européenne, les transactions sont conclues entre l’acheteur et le vendeur, sans intermédiaire et en toute discrétion. Le problème de ces marchés est leur opacité : ils offrent peu de prise à une surveillance ou une régulation publique. Au lieu d’impliquer des investisseurs de long terme, les marchés de gré à gré voient l’intervention d’acteurs en quête d’un gain immédiat.

Le deuxième type de marché problématique, ce sont les marchés dérivés ; on retrouve ici une question apparue au cours de la crise financière de 2007-2008. Leur rôle est théoriquement de couvrir les prix, et de garantir une relative sécurité aux investisseurs. Or dans un contexte de volatilité croissante ils cessent de remplir cette fonction et contribuent à la volatilité, en offrant l’occasion de parier à la hausse ou à la baisse. Cette question a été à l’ordre du jour de plusieurs réunions ministérielles dans l’Union européenne. Pour distinguer positions spéculatives et actes de couverture, l’UE envisage d’instituer au printemps un reporting quotidien des prises de positions sur les marchés agricoles par type d’opérateurs, selon le modèle de la Commodity Futures Trading Commission américaine.

Mais la surveillance ne réglera pas tout. Les volumes et la nature des transactions qui structurent aujourd’hui les marchés des produits agricoles tirent ces marchés vers des logiques plus court-termistes et plus spéculatives. Se pose alors la question des solutions. Peut-on ramener les marchés à la raison ?

Options de régulation
On peut d’abord envisager la question sous l’angle de l’information dont disposent les opérateurs de marché. Dans la mesure où les déséquilibres entre l’offre et la demande n’induisent pas pour autant une réelle pénurie, une meilleure information sur les stocks contribuerait théoriquement à limiter la volatilité. Comme le note Antoine Boüet, cela encouragerait les producteurs à investir dans tel ou tel type de bien avant même que les prix montent. Mais, ajoute-t-il, « ces stocks sont devenus des enjeux stratégiques pour les pays. Il est intéressant pour chaque pays producteur de cacher l’information sur son stock et de connaître le niveau des stocks des autres pays. La seule possibilité est de proposer la mise à disposition de cette information à tout le monde en même temps pour que chacun connaisse les stocks des autres tout en acceptant de dévoiler l’information sur ses propres stocks. Sur le papier, c’est possible. Mais la réalité de la politique internationale est autre.»

Si la proposition de créer une base de données commune à tous les pays a été faite par la France au G20, la plupart des observateurs s’accordent ainsi à juger cette idée à la fois utile… et peu réaliste.

Une option plus ferme consisterait à accentuer la régulation des marchés dérivés, par exemple en limitant le nombre de contrats pouvant être conclu par chaque opérateur sur les marchés secondaires. C’est notamment l’option qui a été choisie par les États-Unis avec la loi Dodd-Franck adoptée le 15 juillet 2010. Mais elle est aujourd’hui remise en cause par la nouvelle majorité au Congrès, et par ailleurs des solutions de régulation de ce type fonctionnent avant tout dans un cadre national : une coordination au niveau mondial semble difficilement envisageable.

On a enfin évoqué la constitution de stocks régionaux, qui pourraient servir d’amortisseurs. Connue depuis l’Antiquité, cette option se heurte à des obstacles politiques qui pourraient être levés. Il a été envisagé de recourir à des stocks virtuels ; la question a notamment été discutée par Brian Wright (Berkeley), qui considère que cette solution ne suffirait pas à stabiliser les marchés ; en revanche la constitution de stocks physiques répondant à des besoins correctement évalués peut être utile dans les pays les plus vulnérables.

Achever la libéralisation ?
La spéculation ne se porte jamais mieux que sur des marchés fonctionnant imparfaitement, et une fluidification des échanges pourrait offrir une réponse pertinente à la volatilité des prix.

C’est ce qu’avait montré avec précision Steve Moody (Brigham Young University) il y a quelques années, à propos des prix du riz : le maintien de tarifs élevés par le Japon et la Corée du Sud avait gêné le développement de la production dans certains pays d’Asie du Sud-Est, qui n’ont pu miser sur les exportations pour monter en puissance.

Antoine Bouët pointe ainsi le rôle des taxations et autres restrictions à l’exportation qui ne sont pas réglementées par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) mais ont été adoptées par de nombreux pays (Argentine, Inde, Ukraine, Russie) lorsque les prix agricoles commencent à flamber. En taxant les exportations, on réduit les prix intérieurs, mais on diminue aussi l’offre sur les marchés mondiaux et on contribue ainsi à augmenter les prix mondiaux. « C’est dramatique pour les petits pays importateurs nets (comme la Tunisie, l’Egypte, le Pakistan, le Bangladesh…). L’OMC devrait réfléchir à réglementer l’utilisation de ces instruments de politique commerciale car c’est vraiment l’expression d’une non-coopération internationale. »

Mais, poursuit-il, paradoxalement une libéralisation commerciale totale contribuerait à augmenter encore les prix agricoles. Une suppression des tarifs douaniers sur les importations, des subventions à la production et à l’exportation, auraient pour premier effet d’augmenter la demande et de réduire l’offre… avec des prix mondiaux plus élevés. Néanmoins, poursuit-il, cette libéralisation commerciale contribuerait à terme à créer des marchés agricoles mondiaux plus grands, donc plus stables, et donc des prix moins volatils.

Faut-il soutenir la production ?
Parmi les réponses de long terme, le développement de la production est évidemment l’un des enjeux principaux. Matthew Beckwith considère que la réponse sera avant tout technologique, avec les prochaines générations d’OGM : les innovations iront probablement dans le sens d’un meilleur découplage entre la production destinée aux agrocarburants et à l’alimentation.

La question des investissements a aussi été posée. Ronald Jaubert (Graduate Institute, Genève) rappelle que beaucoup d’annonces ont été faites après la hausse de 2008… sans grand résultat. Deux zones ont un réel potentiel de développement : l’Afrique subsaharienne et le sud de l’Amérique latine. Dans l’ouest africain, on se dirige vers des politiques d’appui aux investisseurs étatiques et de soutien aux investissements directs étrangers (notamment asiatiques). Certains industriels de l’agroalimentaire (Mars ou Nestlé) investissent également, pour se prémunir contre les fluctuations des cours. Mais l’investissement pourrait aussi prendre la forme de microcrédit, afin de soutenir de petits agriculteurs et de valoriser des espaces agricoles moins rentables pour l’agribusiness. Ronald Jaubert note au passage que l’agribusiness et les petites exploitations ne sont pas contradictoires : l’arrivée d’acteurs organisés peut contribuer à créer des marchés, sur lesquels les petits producteurs peuvent s’appuyer.

Faut-il aller jusqu’à des politiques de soutien public à la production ? La PAC européenne est régulièrement attaquée pour son coût, et Antoine Bouët note qu’on est plutôt dans une phase de critique des politiques soutenant la production de produits agricoles à des fins non alimentaires (comme la filière des agro-carburants), notamment parce que les objectifs quantitatifs obligatoires contribuent à l’inélasticité des marchés. En revanche la question est bien à l’ordre du jour pour renforcer la production agricole dans certaines zones. Dans ce cadre on réfléchit davantage à des politiques d’investissement : approvisionnement en engrais et en pesticides, accès au crédit, amélioration des techniques agricoles, investissement dans les infrastructures de transport et de communication… Les subventions directes à la production ne sont pas tellement conseillées. On agit au niveau régional (par exemple en Afrique de l’Ouest par le biais d’institutions régionales ou d’accords commerciaux avec l’UE) et au niveau mondial par les programmes Aid for Trade.

Mais la volatilité des cours a un effet dissuasif sur les investisseurs. Si, à moyen terme, des investissements soutenus contribueront à la réduire, l’urgence est d’abord de favoriser un meilleur fonctionnement des marchés. La spéculation n’est pas première, mais c’est en s’y attaquant qu’on pourra traiter les déséquilibres sur lesquels elle se développe.

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  • http://twitter.com/Pole_Sud_Paris Denis OULES

    Sur l’effet perturbateur des marchés dérivés: et si on revenait aux principes fondateurs de ces marchés à Chicago dans la 2° moitié du XIX° siècle: obligation de traçabilité avec des quantités physiques, et contreparties financières lourdes si non respect des engagements sur ces quantités physiques…
    L’objectif premier est et resterait l’allocation intelligente des ressources disponibles aux besoins du moment, et non l’enrichissement des spéculateurs…

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