C'est l'autre versant de la mondialisation: dans le siècle à venir nous devrons régulièrement affronter des crises de grande ampleur exigeant une réponse urgente et coordonnée. L'existence de puissantes institutions comme l'Organisation mondiale de la santé ne règle pas tout, et dans nombre de cas ces institutions n'existent pas. Se pose dès lors la question d'inventer de nouveaux modèles de gestion de crise. C'était précisément l'enjeu d'un passionnant séminaire organisé à HEC Paris en novembre dernier, à partir de la crise des cendres volcaniques qui a paralysé l'espace aérien européen en avril 2010.

Commençons par un bref rappel des faits. En mars 2010 le volcan islandais Eyjafjoll entre en éruption. Le 14 avril, la lave se déverse dans la caldeira, recouverte par un glacier. La fonte des glaces entraîne la formation d’un énorme panache composé de vapeur d’eau, de gaz et de cendres. Rabattues par les vents, celles-ci atteignent la Scandinavie et le nord du Royaume-Uni, puis l’Europe continentale. Or ces cendres sont dangereuses pour les avions : elles peuvent endommager gravement les réacteurs, car elles sont composées de minuscules particules de roches déchiquetées, très dures. Le nuage est ainsi composé à 58 % de silice. Et le radar météorologique d’un avion n’est pas capable de repérer ces cendres. Le risque est bien connu et des mesures de sûreté sont prises immédiatement, avec la fermeture de plusieurs espaces aériens et de nombreuses annulations de vols jusqu’au 20 avril. Au total, la crise aura paralysé ou sérieusement réduit le trafic aérien dans 23 pays de l’UE et de sa périphérie : 300 aéroports fermés, 100 000 vols annulés, soit les trois quarts du trafic européen. 10 millions de personnes ont dû remettre leur voyage ou trouver d’autres moyens de transport, avec un impact économique sérieux pour les passagers, les compagnies aériennes et les assureurs.

Dès le moment de la crise, une polémique s’est élevée, du fait des situations inextricables dans lesquelles se sont retrouvés de nombreux passagers. Le bruit médiatique a eu pour pendant des discussions extrêmement serrées au sein des instances de régulation et dans leur dialogue avec les différents acteurs du transport aérien, gouvernements et compagnies. La question pouvait se poser de la prise en charge de ces millions de personnes par les compagnies aériennes ou les pouvoirs publics, mais elle s’est rapidement portée sur la rigueur des mesures de sûreté. Cette rigueur était-elle nécessaire ? N’aurait-on pu isoler des zones navigables, ou reprendre les vols plus rapidement ? Qui a pris les décisions, selon quelles modalités, sur quels critères ?

volcanicashcrisisC’est cette discussion qui a été reprise, à froid, dans le cadre du premier « HEC Workshop on Regulation », organisé par Alberto Alemanno (HEC Paris) et Vincent Brannigan (University of Maryland). L’enjeu était de permettre aux différentes parties prenantes de mener une discussion apaisée afin de construire une analyse partagée et de déterminer les voies d’une amélioration des règles et des modes de fonctionnement en matière de gestion de crise. L’apport des scientifiques (vulcanologues, météorologues, juristes, politistes) avait pour enjeu de fonder les discussions sur des éléments objectifs, la participation des acteurs rappelait les contraintes de l’action et les logiques de la prise de décision. La vocation interdisciplinaire du séminaire visait à éviter l’illusion d’une connaissance unidimensionnelle, au profit de lectures croisées mobilisant des savoirs différents.

Comme le rappelle Cliff Wirajendi (research assistant – HEC Paris), d’autres événements passés font figure de cas d’école en matière d’analyse des situations d’urgence de grande ampleur : ainsi la phase aiguë de la grippe aviaire en 2007. Mais la plupart ont fait l’objet d’une approche fragmentée et une discussion réellement transversale est une nouveauté. La crise des cendres volcaniques offre un exemple spécialement intéressant pour modéliser les systèmes de gestion des crises, pour plusieurs raisons : la diversité des acteurs impliqués, l’importance particulière de la régulation, les intérêts économiques en jeu, le caractère incertain des connaissances scientifiques.

Les insuffisances de la connaissance scientifique ont-elles contribué à la crise ? Avant d’interroger les modèles météorologiques, on peut aborder le problème sous l’angle de l’ingénierie. Comme le rappelle Alberto Alemanno, quelques semaines avant la crise se tenait au Chili, sous l’égide de l’International Civil Aviation Organization (ICAO) et de la World Meteorological Organization, le cinquième « International Workshop on Volcanic Ash », dont le rapport final précisait : « Il n’y a toujours pas de définition d’une concentration sans danger pour les différents types d’appareils, de turbines et de moteurs. Pour être en mesure de donner une autorisation de décoller fiable et justifiable une fois que les cendres se sont suffisamment dispersées pour ne plus être détectables, il revient aux industriels de l’aéronautique et aux autorités de tutelle de définir des seuils précis de concentration. » Comme le note le volcanologue David Pieri (CalTech et NASA), « on a aujourd’hui un besoin critique d’un programme indépendant de test de moteurs, avec revue par des pairs et publication des résultats. »

Cette question posée aux constructeurs suggère une première piste de progrès, qui permettrait d’affiner les normes édictées par les régulateurs. Une seconde piste est liée au système d’évaluation météorologique, aujourd’hui mis en œuvre à travers neuf Volcanic Ash Advisory Centres (VAAC) mis en place en 1987. L’ICAO a en effet développé un système complet de détection des risques : en 2006 encore, le VAAC gérant l’Europe précisait son plan d’action, et des exercices d’alerte sont menés régulièrement. Mais Doug Johnson, du British Met Office, explique les limites de ces exercices. Les modèles météorologiques utilisés par les VAAC, fondés sur la mécanique lagrangienne, calculent la dispersion des particules via un modèle numérique fonctionnant par simulation (Numerical Atmospheric-dispersion Modelling Environment, NAME). Complexe, ce modèle intègre les variations de masse et de volume des particules, les vents, la gravité, et jusqu’au mouvement aléatoire issu des turbulences atmosphériques. NAME est ainsi capable de prédire avec précision l’extension horizontale d’un nuage de cendres, et de déterminer les pics de concentration en son sein. Mais la structure verticale du nuage est plus difficile à évaluer. Le lancement d’avions sans passagers, chargés de collecter des données lors d’une crise, pourrait aussi se révéler décisif, en permettant de vérifier en temps réel les prédictions des modèles mathématiques. David Pieri va dans le même sens : « Aujourd’hui, il n’existe aucun moyen objectif de déterminer la hauteur d’une colonne de cendres. La meilleure méthode reste de confronter des simulations et des images satellites. » Une approche mieux coordonnée entre volcanologues et météorologues permettrait aussi de décrire plus finement les phénomènes.

Comme le pointait au lendemain de la crise Giovanni Bisignani, directeur général de l’International Air Transport Association (IATA), « l’Europe a utilisé une approche mathématique et théorique et ce n’était pas de cela qu’on avait besoin. Il fallait des vols-tests pour aller voir ce qui se passait dans l’atmosphère et prendre les bonnes décisions ». Point de vue partiel, bien sûr, reflétant les intérêts des compagnies, mais qui rejoint celui des scientifiques sur la nécessité de compléter les simulations par une approche plus expérimentale.

Mais comme le note Rémi Jouty (Direction générale de l’aviation civile, France), en avril 2010 le système aérien européen n’était pas préparé à gérer les informations fournies par les VAAC. Cette question du bon usage de la connaissance scientifique ouvre un nouvel espace de réflexion, celui du management de crise. À l’évidence, une partie de la solution passe par une évaluation plus fine, mais l’essentiel est dans la transmission de ces données à des instances capables de les évaluer et de décider en toute connaissance de cause.

Or pour le moment, on est dans un modèle de « tolérance zéro », qu’Alain Jeunemaître (École Polytechnique) qualifie de « conservateur » et où en l’absence d’informations absolument fiables, les règles sont parfaitement claires : personne ne décolle. Comme le note Morten Broberg (Université de Copenhague), la « Denied Boarding Regulation » est adaptée à des situations au cas par cas mais elle n’a pas été conçue pour gérer des crises systémiques affectant l’ensemble d’un espace aérien régional. Des connaissances affinées, aussi bien sur la fragilité respective de tel ou tel appareil que sur la composition réelle des nuages de cendres, permettraient de passer à un modèle différent, avec une évaluation du risque pouvant conduire à des décisions graduées. Non plus tout ou rien, mais qui peut décoller et quelles routes peut-on ouvrir. En d’autres termes, quel est le niveau de risque acceptable.

On entre alors dans une logique d’arbitrage, de pondération des différents critères et paramètres qui informent de décision. Avec le risque, inévitable, de prendre un jour une mauvaise décision. Comment limiter ce risque au maximum sans pour autant revenir au modèle de la « tolérance zéro » ? Une voie possible, comme le recommande Chad Briggs (Air University, US Air Force), est de déterminer des scénarios plausibles. Mais comme le remarque Vincent Brannigan, dans la mesure où les incertitudes scientifiques et techniques affectent les procédures en situation d’urgence, il faut partir de ces incertitudes et apprendre à mieux les connaître. L’enjeu est de pouvoir affronter l’imprévu et l’improbable.

Dans ces conditions un management adéquat ne sera pas simplement technique et administratif, mais suppose la création d’instances de discussion et une réflexion en termes de gouvernance.

L’Europe pose à cet égard un problème particulier car les frontières y existent toujours. Or comme le pointe Francisco Lopez-Jurado (Université de Navarre) les décisions des uns influent sur celles des autres ; on est bien ici en présence d’un risque de nature systémique, qui exige une réponse intégrée. La méthodologie développée au Royaume-Uni par le Risk and Regulation Advisory Council met en évidence le rôle des différents acteurs dans l’événement, qui se laisse décrire non pas seulement comme un nuage presque invisible, mais aussi comme une série de prises de décisions, mises en œuvre à différents niveaux et en fonction de perceptions du risque forcément différentes. Rémi Jouty rappelle qu’en avril 2010 furent impliquées des institutions aussi différentes que la Commission européenne, Eurocontrol, l’EASA et l’ICAO, sans parler des différents régulateurs nationaux. Un leadership clair peut alors être nécessaire ; mais il est tout aussi essentiel d’amener les acteurs à mieux échanger et communiquer, afin d’être en mesure de partager une analyse et de coordonner intelligemment leurs décisions.

Valentin Nikonov et Lorenza Jachia, de la Commission économique des Nations-Unies pour l’Europe, précisent que pour gérer au mieux une crise comme celle des cendres volcaniques, il faut considérer l’efficacité du système régulateur dans son ensemble. Cela exige un modèle dans lequel l’ensemble des parties prenantes (régulateurs, entreprises, contrôleurs) travaillent ensemble à identifier et à hiérarchiser les risques, afin de développer des stratégies pour les gérer efficacement, y compris en concevant des plans d’urgence.

Cela pose la question de la confiance entre les différents partenaires. Comme le note Sweta Chakraborty (Oxford), elle dépend des relations nouées entre acteurs, de la connaissance mutuelle qu’ils ont développée, mais aussi d’une infrastructure solide de communication et de prise de décision, précisant bien la place et le rôle de chacun. Une telle infrastructure sert également à apprendre les leçons ; elle permet enfin de gérer la communication externe, en limitant la cacophonie.

Car l’enjeu est aussi d’informer le public, même si comme le note Adam Burgess (University of Kent) la crise volcanique semble avoir échappé au phénomène habituel d’amplification du risque par les médias : aucune exigence sociale de sécurité ne s’est fait jour ; en revanche une forte pression s’est exercée sur les régulateurs pour reprendre les vols.

C’est un enjeu fort que d’apprendre à identifier les différents intérêts, et les rationalités qui leur sont associées. La position des régulateurs est à cet égard délicate, et participe de ce que Jonathan Wiener (Duke Law School) appelle les « tragedies of the uncommons », en référence à l’article classique de Garrett Hardin (« The Tragedy of Commons », 1968) : le soutien public aux mesures de sûreté contre des événements très rares est généralement faible, ce qui affaiblit la position de ceux chargés de garantir cette sûreté. Comme le pointe Nick Bernard (Queen Mary University), d’autres acteurs comme les passagers sont visibles médiatiquement mais n’ont en réalité guère voix au chapitre, et, si l’on s’occupe de leur sécurité, en revanche certains de leurs intérêts sont mal représentés.

Tirant les leçons du tremblement de terre de L’Aquila en 2009, Alfredo Fioritto (Université de Pise) montre que pour formuler des standards acceptés par tous, la participation des diverses parties prenantes est indispensable. Cette leçon rejoint celle de la philosophie morale : Adrien M. Viens (Queen Mary University) insiste sur la nécessité de construire une délibération dans laquelle chacun des participants se sente reconnu, condition essentielle pour accepter une décision qui ne correspondrait pas à ses préférences.

Mais il peut aussi être utile pour les acteurs de faire retour sur leur propre rationalité, en mesurant mieux certains risques. C’est tout l’intérêt du travail mené par Maddalena Ragona (Université de Bologne), qui propose un modèle de mesure du risque économique encouru par les compagnies aériennes. Giuliano Castellano (École Polytechnique) va dans le même sens en recommandant sur ces aspects une approche ex ante, avec une logique assurancielle.

Christopher Lawless (LSE) va plus loin, en montrant que chaque organisation, chaque acteur voient leur identité définie par une certaine perception du risque. Une rencontre entre différentes organisations peut alors prendre la forme d’un choc identitaire entre des représentations divergentes, voire opposées. Il est essentiel dans ces conditions de conserver à l’esprit qu’il n’existe pas « un » risque, mais une série de risques différents. « Le risque » peut être conceptualisé comme un mélange complexe de facteurs scientifiques et de préoccupations sociales présentant des dimensions économiques, politiques et culturelles.

Au total, il ressort du séminaire que la réponse la plus adaptée serait une institution virtuelle, capable de faire remonter très vite des informations et de les analyser, pour prendre des décisions dont la nature politique serait assumée. L’UE s’est engagée dans cette direction, avec la création d’une cellule de crise multi-parties-prenantes, bien identifiées et capable de se mobiliser rapidement. Cette réactivité ne sera réellement effective qu’en renforçant le dialogue entre acteurs en amont des crises. La transparence et la lisibilité des circuits de décision sont nécessaires, mais ne suffisent pas. Pour que la délibération soit efficace en temps de crise, il faut la faire vivre en amont, en développant une expérience en commun et une connaissance mutuelle.

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